Reforma federálních vztahů stručně. Problémy reformy federálních vztahů v moderním Rusku
Fronda regionů Rodion Michajlov [e-mail chráněný] 3. června 17:04 Federální reforma MCK V. Putina v roce 2000 vyústila v účinnou politiku recentralizace země. Negativní důsledky rozporuplného procesu navazování federálních vztahů v 90. letech byly do značné míry překonány. Na pořadu dne je otázka vektoru druhé etapy federální reformy. Otázka „plíživé opozice regionálních elit“ jako reakce na excesy centralizační politiky však z programu zcela odstraněna nebyla. Ve strategii obnovy ztracených pozic regionálními elitami je možných několik scénářů. Klíčovým předpokladem pro jejich realizaci je role a význam regionálního správního zdroje v rámci federálního volebního cyklu.
Výsledky dvou let federální reformy V. Putina
Cíle federální reformy V. Putina zahájené v roce 2000, jak byly aplikovány na federální vztahy, byly jasné a srozumitelné: v průběhu nestabilních 90. let se vztahy „centrum – regiony“ v zemi vyvíjely tak, že Rusko jako federální stát , mohl být bezpečně zpochybněn. Spíše bychom mohli hovořit nanejvýš o decentralizované federaci a podle řady odborníků o konfederativním státě. Absence jednotného právního pole, ekonomické bariéry uvnitř země, přítomnost „fleků“ na území země, na které se nevztahovala federální ústava – takový byl Jelcinův odkaz pro nového prezidenta. Úkol recentralizace státu a obnovení jeho jednoty byl za těchto podmínek objektivním požadavkem V. Putina.
V důsledku toho byla federální reforma úplně prvním krokem v logice Putinova reformismu. Energické kroky V. Putina k restrukturalizaci politického systému měly převážně nouzový charakter, protože ruská státnost, ne-li pod hrozbou kolapsu, jako tomu bylo na počátku 90. let, byla rozleptaná do té míry, že otázka získání kontroly nad zemí bylo první v problematické agendě Ruska. Nový prezident rozhodnými činy zastavil kolaps mocenských struktur, podařilo se mu zemi právně i ekonomicky znovu integrovat.
Federální reforma měla splnit následující soubor úkolů:
- odstranění stávajících předpokladů pro právní kolaps země;
- překonání právního separatismu, reintegrace právní oblasti, rozšíření působnosti federální legislativy na celé území federace (jak by tomu mělo být v jediném federálním státě);
- „deprivatizace“ federální moci v regionech, která skončila ve „vlastnictví“ regionálních elit;
- překonání asymetrie federálních vztahů, zrovnoprávnění ústavních práv subjektů federace bez ohledu na princip jejich vzniku (národní nebo územní);
- odstranění fragmentace hospodářského prostoru země, obnovení jednotného hospodářského trhu v Rusku - bez meziregionálních bariér.
klíč mechanismyřešení tohoto souboru úkolů se stalo:
- vyjmutí institucí federální moci umístěných na regionální úrovni z vlivu regionálních elit (za tímto účelem byla vytvořena instituce federálních okresů a zmocněnců);
- vytvoření instituce federální intervence (vyjádřené v balíčku zákonů zajišťujících vhodné mechanismy);
- vytlačení regionálních elit z federální politické úrovně, snížení jejich schopnosti ovlivňovat proces rozhodování vlády na federální úrovni (reforma Rady federace).
Při hodnocení výsledků dvou let federální reformy V. Putina lze její první etapu považovat za úspěšnou.
Z celostátní agendy byla odstraněna důležitost uvedení regionální legislativy do souladu s federální legislativou. Nikdo z odborníků nepředpokládal, že bude v krátké době stoprocentně realizován. Problémy přetrvávají s ohledem na vůdce „přehlídky suverenit“ z 90. let Tatarstánu a Baškortostánu. I tam však dochází k pozitivním změnám: republikové zákonodárné sbory ruší nejodpornější ustanovení republikových ústav. Obecně lze tento kdysi celostátně akutní problém ruského federalismu považovat za lokalizovaný.
Otázka jednotného ekonomického prostoru, která je akutní od poloviny 90. let, není v současnosti jako otázka ani vnímána – její konstatování se nyní zdá zvláštní. Problém v této oblasti je konečně vyřešen.
Regionální elity již nemají nad rámec ústavy vliv na rozhodování na celostátní úrovni.
Federativní vztahy ze systému permanentního vyjednávání, které se proměnily ve viditelné výhody regionálních elit, se proměnily v systém řízení regionálních elit s minimálními možnostmi subjektů Federace reagovat na Centrum. „Kyvadlo ruského federalismu“ se zhouplo směrem k recentralizaci. Excesy centralizace se staly logickou reakcí na decentralizaci a konfederalizaci Ruska, kterou země zažívala v průběhu poslední dekády minulého století.
Institut zplnomocněných zástupců prezidenta v předmětech federace plnil svou hlavní funkci: přímou kontrolu nad procesem harmonizace regionální legislativy s federální; návrat územních institucí federální vlády do lůna federální vlády (především odstraněním instituce koordinace vedoucích územních odborů federálních orgánů s regionálními lídry).
Znovu zdůrazňujeme, že úplné provedení úkolů federální reformy v krátké době bylo zpočátku považováno za prakticky nemožné. Přesto jsou podle výsledků dvou let federální reformy její úkoly, a to úkoly první etapy, celkově vyřešeny.
Průběžné výsledky federální reformy: Excesy centralizace
Federální reforma zároveň odhalila mezistupně, spočívající v některých „excesech“ centralizační politiky. To, co se ospravedlňovalo v období nouzové záchrany ruské státnosti, se plně neospravedlňuje v období stabilizace, která nastala: pokračování politiky centralizace se mění ve zvýšený tlak na regionální elity a ty provokuje k reakci.
Hlavní nebezpečí spočívá v Ó m zápas: další posílení centralizační politiky připadá na začátek nového federálního volebního cyklu. V důsledku toho roste pokušení regionálních lídrů, ne-li „splatit“ politiku nátlaku během volebních procesů, tak použít ten druhý jako argument pro částečné obnovení ztracených pozic. Hlavním zdrojem guvernérova sboru zůstává ruský volební vzorec: se konají volby v krajích.
Jak vypadá realizace hrozby pomsty regionálních elit v rámci federálního volebního cyklu? Je zřejmé, že regionální elity, nebo spíše ti „nejnesmiřitelnější“ z nich, nebudou hrát otevřeně proti federálnímu centru, takže nejreálnější jsou následující scénáře:
1. Organizace „volebního rozvratu“ strany u moci v parlamentních volbách.
2. Snížení míry „psychologické legitimity“ V. Putina během prezidentské volební kampaně realizace scénáře „vítězství ve druhém kole“.
Organizace „volebního rozvratu“ strany u moci se mění v ne-li opoziční složení Státní dumy z roku 2003, tak její výrazně méně provládní orientaci.
s přihlédnutím k nedávnému poklesu ratingu Jednotného Ruska, který se zastavil teprve nedávno kvůli prudkému zintenzivnění činnosti strany jak na federální úrovni, tak v regionech; svobodu Komunistické strany Ruské federace od politické odpovědnosti, která vznikla po přerozdělení výborů ve Státní dumě, a tedy úplnou svobodu v odporu proti úřadům, role regionálního správního zdroje v parlamentních volbách výrazně roste.
Realizace scénáře „volebního neúspěchu strany u moci“ provokuje federální centrum k hledání nových spojenců, nové podpory, neboť Státní duma již nemůže jako taková plně jednat. Volba před prezidentem není bohatá: velké finančně-průmyslové skupiny nebo regionální elity. Regionální elity v tomto případě dostávají příležitost oživit systém „federálního vyjednávání“, s jehož pomocí je možné kompenzovat ztráty vzniklé federální reformou.
Druhý scénář je zbavit V. Putina „psychologické legitimity“ po výsledcích prezidentských voleb. Právě tato „psychologická legitimita“, která se v roce 2000 ztělesnila v přesvědčivém vítězství v prvním kole, se stala zdrojem, díky kterému mohl V. Putin zahájit jakoukoli reformu, včetně reformy federální. V případě scénáře „vítězství ve druhém kole“ už V. Putin takový zdroj mít nebude.
Takže regionální elity:
- získat možnost chránit se před novými rozhodnými akcemi ze strany federálního centra, tedy od druhé etapy federální reformy podle scénáře další centralizace;
- zvýšit svou vlastní nabídku jako téma, o které se bude muset prezident opírat při realizaci vlastního politického kurzu.
Jak v prvním, tak ve druhém scénáři tvoří regionální elity předpoklady pro resuscitaci „federálního vyjednávání“. To znamená:
- oslabení politického režimu V. Putina;
- nebezpečí devalvace v masovém povědomí úspěchů prvního funkčního období prezidenta.
Reorganizace federálních vztahů, federální reforma v Ruské federaci je důležitým úspěchem V. Putina.
Cíle federální reformy provedené V. Putinem v Rusku byly:
Překonání právní nejednoty a rozšíření účinnosti ruské federální legislativy na celé území země bez výjimky.
Odstranění skutečně existujících předpokladů pro právní krach Ruska.
Vyrovnání ústavních práv subjektů Ruské federace, bez ohledu na to, zda byly vytvořeny podle územního nebo národního principu.
Návrat federální moci v těch místech, kde se stala majetkem regionálních elit.
Odstranění meziregionálních bariér a oživení jednotného hospodářského trhu v Rusku.
Etapy federální reformy
Počínaje několika měsíci po V.V. Putina, federální reforma důsledně pokračovala po celé Putinovo první prezidentské období. Po znovuzvolení V. Putina v roce 2004 do funkce prezidenta pokračovalo federální reforma a byly dokončeny všechny potřebné transformace.
1. Vytvoření sedmi federálních obvodů v Rusku v květnu 2000. Každý z nich zavedl funkci zplnomocněného zástupce prezidenta, mezi jehož povinnosti patřilo: 1) zajišťovat realizaci ústavních pravomocí prezidenta v příslušném obvodu; 2) zvýšení efektivity práce orgánů federální vlády.
2. Provádět rozsáhlé práce na uvedení regionální legislativy Ruské federace do plného souladu s federální legislativou.
3. Vývoj institutu federální intervence. Prezidenti Ruské federace mají právo rozpustit zákonodárné orgány, jakož i odvolat hlavy vládních složek z Rady federace a odvolat guvernéry ustavujících subjektů Ruské federace.
4. Konsolidace od roku 2003 subjektů federace. Zejména bylo rozšířeno území Krasnojarsk a Ťumeň, autonomní okruh Komi-Perm a region Perm byly sloučeny do území Perm.
5. Přidělení krajům řadu pravomocí, k jejichž výkonu jsou povinny použít prostředky svého rozpočtu a za jejichž řádné plnění odpovídají. Podle federálního zákona č. 95-FZ ze dne 7. 4. 2003 byl stanoven uzavřený seznam pravomocí krajů. Toto opatření umožnilo minimalizovat riziko zneužití prostředků z místních (krajských) rozpočtů.
6. Nový postup pro volbu guvernérů ustavujících subjektů Ruské federace (od prosince 2004). Hejtmany podle ní volí na návrh prezidenta krajská zákonodárná shromáždění.
7. Vývoj a uvedení do provozu od 1. 1. 2005 nového systému delimitace pravomocí mezi Ruskou federací a zakládajícími subjekty Ruské federace.
8. Reforma místní samosprávy, rozvoj stávajícího systému federálních vztahů - od 1.1.2006
Výsledky federální reformy
Realizace federální reformy v Rusku V. Putinem trvala několik let a skončila úspěšně. Hlavní výsledky reformy jsou následující:
Reforma přispěla k zajištění jednotného regulačního prostoru v zemi, což do určité míry ovlivnilo trendy hospodářského růstu, které se v ruské ekonomice objevily v roce 2000. Byl vytvořen jednotný ekonomický prostor.
Regionální legislativa byla plně a rychle uvedena do souladu s federální legislativou.
Byl eliminován vliv regionálních elit na průběh rozhodování na vysoké, celostátní úrovni, přesahující meze Ústavy.
Krajské vedení ztratilo schopnost řešit problémy regionů tlakem na federální vládu.
83. Přednosta obce: právní postavení a pravomoci.
(článek 36)
Hlava mun. školství je nejvyšším úředníkem mun. vzdělání a obdařen listinou mun. vzdělávání k řešení problémů místního významu. 1) je volen do mun. volbami nebo zastupitelstvem obce z řad svých členů; 2) v případě volby v komunálních volbách je buď členem zastupitelstva obce s volebním právem a je jeho předsedou, nebo stojí v čele zastupitelstva obce; 3) v případě zvolení zastupitelským orgánem mun. školství je předsedou zastupitelského orgánu mun. vzdělání; 4) nemůže být současně předsedou zastupitelstva obce. školství a vedoucí místní správy;
Omezení stanovená v odst. 2-4 části 2 tohoto článku se nevztahují na orgány územní samosprávy sídel do 1000 obyvatel, v nichž hlava obce, bez ohledu na způsob své volby, může být současně předsedou zastupitelstva osady a přednostou místní správy. Zastupitelstvu obce v tomto případě nemohou být svěřena práva právnické osoby. tváře.
Hlava mun. vzdělávání v rámci pravomocí, 1) představuje mun. vzdělávání ve vztazích s orgány LSG jiných obcí, státními orgány. úřadů, občanů a organizací, bez plné moci jedná jménem mun. vzdělání; 2) podepisuje a vyhlašuje v souladu s postupem normativní právní akty přijaté zastupitelstvem obce; 3) vydávat právní úkony v rámci své působnosti; 4) mají právo požadovat svolání mimořádného zasedání zastupitelstva
Hlava obce je kontrolována a odpovědná obyvatelstvu a zastupitelstvu obce. vzdělání.
Oprávnění jsou předčasně ukončena v případě: 1) smrt; 2) rezignace z vlastní svobodné vůle; 3) odvolání z funkce v souladu s článkem 74 tohoto federálního zákona; 4) uznání soudem za nezpůsobilého nebo částečně nezpůsobilého; 5) uznání soudem za nezvěstného nebo za mrtvého; 6) nabytí právní moci rozsudku soudu o vině proti němu; 7) cestovat mimo území Ruské federace za účelem trvalého pobytu; 8) ukončení občanství Ruské federace, ukončení občanství cizího státu - smluvní strany mezinárodní smlouvy Ruské federace, podle které má cizí občan právo být volen do orgánů LSG; 9) odvolání voliči; 10) trvající nezpůsobilost ze zdravotních důvodů vykonávat pravomoci přednosty mun. vzdělání; 11) předčasné ukončení působnosti zastupitelstva obce, jde-li o hlavu obce. Ze složení tohoto orgánu bylo zvoleno školství.
Model 1. Zastupitelstvo místní samosprávy a hlava obce jsou voleni přímo obyvatelstvem. Vedoucí takového subjektu však ve svém postavení spojuje pravomoci nejvyššího představitele obce a předsedy zastupitelského sboru. Funkce vedoucího správy vykonává jiná osoba, která jeho pozici nahrazuje na základě smlouvy. Zde je hlava v jistém smyslu protikladem k výkonnému aparátu místních úřadů: jedná s administrativou jako oficiální zástupce obyvatel a zastupitelský orgán. Síla tohoto modelu spočívá v pokusu o organizační propojení vůdcovských principů v managementu a zárukách proti nepřiměřené koncentraci veškeré místní moci v jedněch rukou. Zároveň obsahuje možný konflikt mezi vedoucím správy (vedoucím), který přímo řídí výkon výkonných a správních funkcí, spravuje prostředky územního rozpočtu, předměty majetku obce, a přednostou obce, vzdáleným z těchto důležitých pravomocí.
Model 2. Stanoví, že hlavu obce a zastupitelstvo místní samosprávy volí přímo obyvatelé. Přednosta působí současně jako nejvyšší úředník své obce, její oficiální představitel a vedoucí místní správy. Tento model je dnes rozšířený, reprodukuje formu poloprezidentské vlády, která se vyvinula na federální úrovni s dominantním postavením prezidenta Ruské federace.
84. Výkonný a správní orgán obce: struktura a organizační a právní základ činnosti.
místní správa v souladu s čl. 37 spolkového zákona „O obecných zásadách organizace místní samosprávy“ N 131-FZ je výkonným a správním orgánem obce, který je zřizovací listinou obce vybaven pravomocí řešit otázky místní samosprávy. význam a pravomoc vykonávat některé státní pravomoci přenesené na místní samosprávy federálními zákony a zákony subjektů Ruské federace.
místní správa v čele s přednostou místní správy na principech jednoty. místní správa má práva právnické osoby.
Strukturu místní správy schvaluje zastupitelstvo obce na návrh přednosty místní správy. Struktura místní správy může zahrnovat odvětvové (funkční) a územní orgány místní správy.
Strukturou místní správy se rozumí její vnitřní členění na odvětvové, funkční nebo územní orgány, které mohou mít různé názvy - odbory, komise, výbory, odbory atd. Také struktura správy nutně odráží postup jmenování a pravomoci vedoucích těchto jednotek. Funkčními útvary se rozumí útvary odpovědné za určité oblasti činnosti obce, např. za hospodaření s finančními prostředky, majetkem obce a za řešení problémů životního prostředí. Strukturálním útvarům místní správy mohou být svěřena práva právnických osob. Vedoucí stavebních útvarů správy vydávají ve věcech své působnosti příkazy, které jsou závazné pro všechny zaměstnance stavebního útvaru.
V moderní komunální praxi jsou typické vazby v organizační struktuře místní správy:
vedoucí správy; - jeho zástupci v oblastech činnosti obce, mezi nimiž mohou být jeden nebo dva první zástupci; - strukturální jednotky různého typu, které mohou být podřízeny vedoucímu správy, některému z jeho zástupců nebo v podřízenosti (např. např. oddělení v rámci oddělení) - kolegiální poradní orgány: správní rada, hospodářské a jiné rady - správní aparát.
Síly. Správa magistrátu:
1) vykonává výkonnou a správní působnost v otázkách místního významu obce, stanovenou právními předpisy a zřizovací listinou obce;
2) vykonávat některé státní pravomoci přenesené na orgány místní samosprávy obecního útvaru federálními a regionálními zákony;
3) zpracovává návrh rozpočtu obce, jakož i návrhy programů sociálně-ekonomického rozvoje obce;
4) zajišťuje plnění rozpočtu obce, programů sociálně ekonomického rozvoje obce a zpracovává zprávu o plnění rozpočtu, jakož i zprávy o plnění těchto programů;
5) vykonává další pravomoci stanovené spolkovými a krajskými zákony, zřizovací listinou obce.
Důležitou činností správy je její součinnost se zastupitelstvem obce, příprava návrhů nařízení a dalších dokumentů, které vyžadují projednání zastupitelstvem v souladu s legislativou a zřizovací listinou obce. V těchto věcech vystupuje jako subjekt zákonodárné iniciativy vedoucí správy.
Správa zpravidla sestavuje seznam právních úkonů, které vyžadují projednání v zastupitelském orgánu, a harmonogram jejich zpracování. Zpracovatelem návrhů jednotlivých aktů jsou specializované strukturní útvary správy a celkovou organizací práce a kontrolou jejich postupu je pověřen vedoucí aparátu.
Návrhy normativních aktů musí být nezbytně koordinovány s vedoucím aparátu as právní a finanční službou správy (pokud je zapotřebí financování) a dalšími zainteresovanými službami.
Zástupci správy se podílejí na předběžném projednávání návrhů předpisů ve výborech a komisích zastupitelského sboru, na práci smírčích komisí. Poslanci zastupitelského orgánu se mohou podílet na přípravě návrhů normativních aktů.
85. Zastupitelstvo obce: právní základ organizace a činnosti, pravomoci.
Umění. 35. Zastupitelské orgány LSG - zajistit zohlednění zájmů obyvatel při řešení otázek přímo souvisejících s životními podmínkami na konkrétním území. Zastupovat. orgán místní samosprávy se skládá z poslanců volených na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva tajným hlasováním v souladu s federálním zákonem a zákony ustavujících subjektů Ruské federace. Početní složení zastupitelského orgánu MO je stanoveno zřizovací listinou MO.
Následující jsou pod výlučnou jurisdikcí zastupitelských orgánů Moskevské oblasti:
1) přijímání obecně závazných pravidel o předmětech působnosti Ministerstva obrany stanovených Chartou Ministerstva obrany; 2) schválení místního rozpočtu a zprávy o jeho plnění; 3) přijímání plánů a programů rozvoje Moskevské oblasti, schvalování zpráv o jejich realizaci 4) stanovení místních daní a poplatků 5) stanovení řádu řízení a příkazů Moskevské oblasti 6) kontrola činnosti hl. orgány Moskevské oblasti a úředníci Moskevské oblasti, jak je stanoveno v listinách Moskevské oblasti. Budou přítomny síly. orgány MO určují zřizovací listiny MO Zastupitelský orgán MO rozhoduje kolegiálně
Ve výhradní působnosti zastupitelstva obce je: 1) přijetí charty mun. vzdělávání a jeho změny a doplňky; 2) schválení místního rozpočtu a zprávy o jeho plnění; 3) zřízení, změna a zrušení místních daní a poplatků v souladu s právními předpisy Ruské federace o daních a poplatcích; 4) přijímání plánů a programů rozvoje mun. vzdělávání, schvalování zpráv o jejich plnění; 5) stanovení postupu při hospodaření a nakládání s majetkem v majetku obce; 6) stanovení postupu při rozhodování o vzniku, reorganizaci a likvidaci mun. podniků a institucí, jakož i o stanovení tarifů za služby mun. podniky a instituce; 7) stanovení pořadí účasti mun. vzdělávání v organizacích meziobecní spolupráce; 8) stanovení postupu materiálního, technického a organizačního zabezpečení činnosti orgánů LSG; 9) kontrola výkonu pravomocí orgánů místní samosprávy a úředníků LSG řešit záležitosti místního významu.
Počet poslanců Zastupitelstvo osady včetně městské části určuje zřizovací listina obce. vzdělání a nemůže být menší než: 7 osob - s počtem obyvatel menším než 1000 osob;
10 lidí - s populací 1 000 až 10 000 lidí;
15 lidí - s populací 10 000 až 30 000 lidí;
20 lidí - s populací 30 000 až 100 000 lidí;
25 lidí - s populací 100 000 až 500 000 lidí;
35 lidí - s populací více než 500 000 lidí.
Počet poslanců zastupitelstva městské části je stanoven zřizovací listinou obce. oblast a nemůže být méně než 15 osob.
Počet poslanců zastupitelského orgánu vnitroměstského území města spolkového významu je stanoven zřizovací listinou magistrátu a nesmí být nižší než 10 osob. Zastupitelstvo obce má práva zák. tváře.
Organizace činností zastupitelstvem obce v souladu se zřizovací listinou obce. vzdělávání provádí hlava mun. vzdělání, a je-li uvedeným úředníkem vedoucí místní správy, předseda zastupitelského orgánu mun. školství, volí tento orgán z řad svých členů. Náklady na zajištění činnosti zastupitelského orgánu mun. vzdělávání je v místním rozpočtu zajištěno jako samostatná položka v souladu s klasifikací výdajů rozpočtů Ruské federace. Jako právník tvář. Jménem mun. výchova k nabývání a výkonu majetku. a dalších práv a povinností může u soudu bez plné moci vystupovat přednosta místní správy, další úředníci místní samosprávy v souladu se zřizovací listinou obce. vzdělání. Orgánům LSG náleží práva právnických osob. osoby jsou mun. instituce vytvořené k výkonu manažerských funkcí a podléhají státní registraci jako právnická osoba. osob.
Zastupitelstvo obce školství a místní správa jako právnické osoby jednají na základě ustanovení tohoto spolkového zákona společných pro organizace tohoto typu v souladu s federálním zákonem ze dne 12. ledna 1996 N 7-FZ „O neobchodních organizacích“ ve vztahu k instituce.Důvody pro stát. registrace orgánů LSG jako právnických osob jsou chartou mun. školství a rozhodnutí o vytvoření odpovídajícího orgánu místní samosprávy s právy jur. Tváře. Důvody pro státní registraci orgánů místní správy jako právnických osob. osoby jsou rozhodnutí zastoupeny. o zřízení příslušného orgánu a schválení předpisů o něm tímto zastupitelským orgánem mun. Vzdělání.
Komise prezidenta Ruské federace pro přípravu návrhů na vymezení předmětů jurisdikce a pravomocí mezi federálními státními orgány, státními orgány ustavujících subjektů Federace a místními samosprávami v čele s D. N. Kozáka a navrhla návrh správní reformy v podobě, v jaké ji dnes provádí federální centrum (Komise byla zřízena v souladu s výnosem prezidenta Ruské federace ze dne 21. června 2001 č. 741). struktur. Na základě výsledků analýzy Komise vypracovala návrhy na zlepšení federální legislativy s cílem upevnit optimální model organizace státních a obecních úřadů v Rusku; byly přijaty nové zákony, které ve skutečnosti otevřely novou stránku v historii federalismu v Rusku. (Po ukončení práce komise byly přijaty nové federální zákony: Federální zákon ze dne 6. října 1999 č. 184-FZ „O obecných zásadách organizace zákonodárných (reprezentativních) a výkonných orgánů státní moci subjektů Ruské federace“ (s pozdějšími změnami a doplňky) // Sbírka zákonů Ruské federace (dále SZ RF), 1999, č. 42, čl. Výkonné orgány státní moci subjektů Ruské federace“ a Federální zákon „O základních zárukách volebních práv a práva účastnit se referenda občanů Ruské federace“; Federální zákon č. 131-FZ ze dne 6. října 2003 „O obecných zásadách organizace místní federace“ (Rossijskaja Gazeta ze dne 8. října 2003, N202, SZ RF, 2003, č. 40, čl. 3822). Současně federální zákon o zpeněžení dávek, přijatý z podnětu vlády Ruské federace, zaujímá zvláštní místo v nedávné politické historii. (Spolkový zákon „O změně a doplnění zákonů Ruské federace ao uznání některých právních předpisů Ruské federace za neplatné v souvislosti s přijímáním federálních zákonů „O změně a doplnění federálního zákona „O obecných zásadách Organizace zákonodárných (reprezentativních) a výkonných orgánů státní moci subjektů Ruské federace“ a „O obecných zásadách organizace místní samosprávy v Ruské federaci“).
Činnost této komise a provádění jejích návrhů jsou součástí obecné správní a právní reformy vyhlášené prezidentem Ruské federace. V rozhovoru s pověřenými zástupci v předvečer prezidentských voleb v Rusku V.V. Putin označil za jeden z hlavních úkolů budování státu během svého druhého funkčního období: „Musíme také dokončit program našich politických transformací. V tomto ohledu chci zdůraznit, že naše kroky v tomto směru budou stejně konzistentní jako vše, co bylo v posledních letech učiněno pro stabilizaci země. V první řadě provádíme reformu federálních vztahů. V příštích letech ukončíme klíčové transformace, které v současnosti na úrovni místní samosprávy probíhají.“ (Izvestija. 2004. 13. února).
To bylo jedno z mála prohlášení prezidentského kandidáta ohledně federalismu v Rusku. „Provádíme reformu federálních vztahů“ - co V.V. Putina pak Rusové mohli vidět. Mnoho politiků projevilo obavy o osud federalismu v Rusku. „Federalismus není ničím ohrožen,“ řekl předseda výboru Rady federace pro záležitosti federace a regionální politiku A.I. Kazakov.(Rossijskaja Gazeta. 2004. 29. října). Vyjádřil přesvědčení, že navrhovaná reforma se nedotýká žádného ze základních ústavních principů. A po jeho realizaci zůstane Rusko v plném souladu s článkem 1 Ústavy Ruské federace demokratickým federálním právním státem s republikánskou formou vlády.
Vzhledem k ontologické složce regionální politiky bychom se měli zaměřit především na dva její aspekty: (a) vliv regionů na moskevskou politiku a (b) vliv centra na procesy probíhající v regionech.
Formálně je podle ústavy vliv regionů na moskevskou politiku vykonáván prostřednictvím jedné instituce – Rady federace, kde má každý region dva zástupce. Ve skutečnosti je samozřejmě mnohem více kanálů takového vlivu. Vezměme si například Státní dumu. Není žádným tajemstvím, že seznamy bloku Náš domov - Rusko v roce 1995 byly z velké části sestaveny regionálními mocenskými elitami, což přirozeně ovlivnilo složení frakce Duma NDR. Ještě důležitější je postavení místních orgánů při volbách v jednomandátových obvodech. Není divu, že se každý kandidát do Státní dumy snaží získat podporu místních úřadů; podle některých odborných odhadů tato podpora zajistila přibližně 50 % úspěchu ve značném počtu ruských regionů.
Dnes, s příchodem nového federálního zákona, který určoval postup zmocňování vedoucích subjektů prostřednictvím krajských zákonodárných sborů, se samozřejmě situace radikálně změnila. Krajské úřady stále více ztrácejí svůj vliv v centru, protože se najednou ukázalo, že jsou zcela závislé na federálním centru.
Na jakých principech by měly být v Rusku vybudovány federální vztahy? Existuje sedm hlavních zásad:
- 1. Neměnnost ustanovení Ústavy Ruské federace.
- 2. Soulad mezi právy a svobodami člověka a občana zakotvenými v Ústavě Ruské federace a federálních zákonech a konkrétní odpovědnost každé úrovně veřejné moci zajistit jejich realizaci (včetně finanční).
- 3. Spojení nezávislosti státních a obecních úřadů s politickou a právní odpovědností při výkonu vlastních pravomocí.
- 4. Nadřazenost Ústavy Ruské federace a federálních zákonů při výkonu pravomocí, podpořená přítomností konkrétních a účinných mechanismů pro zajištění takové nadřazenosti ve federální legislativě.
- 5. Nepřípustnost svévolného a bezdůvodného přidělování nižšímu stupni orgánu veřejné moci povinností, které vyžadují konkrétní výši výdajů nefinancovaných z rozpočtu toho stupně veřejné moci, který příslušné rozhodnutí vydal.
- 6. Zákonná definice složení a obsahu vlastních pravomocí orgánů veřejné moci ustavujících subjektů Ruské federace a místních samospráv různého typu.
- 7. Vztah územních a funkčních základů územní samosprávy.
Známý ruský politik a vědec R.G. Abdulatipov, když hovořil o ústavních a právních základech Ruské federace, poznamenal, že: „Hlavním faktorem v této fázi vývoje Ruské federace může být řešení problémů ruského federalismu prostřednictvím zlepšení legislativy a koordinace akcí. federálních a regionálních vládních orgánů v rámci platné ústavy země“. (Abdulatipov R.G. Ruská federace: ústavní a právní základy. // Fragment z knihy „Národní otázka a státní struktura Ruska. M. 2000).
Výše uvedená základní ustanovení podléhají implementaci do konkrétních legislativních mechanismů, které zajišťují výkon působnosti orgánů veřejné moci. Zlepšení principů a postupů pro delimitaci pravomocí si vynutilo zásadní změny ve stávající federální legislativě, vyžaduje úkol změnit regionální legislativu a zlepšit činnost státních orgánů v subjektech federace.
Náměstek Státní dumy Ruské federace V.A. Ryžkov v jednom ze svých článků nazývá naši federaci „podivnou“. Zejména píše: „Obecně analýza ústavních a právních základů moderního ruského federalismu podle mého názoru umožňuje dospět k závěru, že naše země není mezi vytvořenými federacemi. Je to federace středního typu: ani smluvní, ani ústavní; Ne symetrické, ale ani asymetrické. V moderní teorii federalismu je těžké najít definici, která by přesně vystihla současný stav Ruské federace. Můžete tomu říkat podivná federace nebo přesněji spontánní federace (v tom smyslu, že nebyla výsledkem něčí politiky nebo inteligentní vůle, ale spontánních procesů). A závěr druhý, související s tím prvním: jde o federaci, ve které není střed v obecně přijímaném významu pojmu, tzn. centrum, které má své zájmy a realizuje je v jakési konzistentní politice.
Komise D.N. Kozáka, byly vypracovány návrhy na zlepšení federální legislativy. Účelem legislativní reformy je upevnit optimální model organizace státních a obecních orgánů v Ruské federaci a zlepšit postup při vymezování pravomocí mezi nimi v různých oblastech styku s veřejností. Při formulaci návrhů se Komise snažila uzákonit takový mechanismus vymezení pravomocí mezi federálními státními orgány, státními orgány ustavujících subjektů Ruské federace a samosprávami, který by veřejným orgánům umožnil řešit úkoly, které před nimi stojí, na úrovni tzv. schopni to udělat nejracionálněji. V prvé řadě se jednalo o dostupnost veřejných služeb pro občany, maximální zohlednění zájmů občanů žijících na příslušných územích a také o efektivitu využití státních a obecních finančních a jiných materiálních zdrojů.
Sociálně-ekonomickým a politickým základem moderních federálních vztahů je v Rusku uznávaná tržní ekonomika, soukromé vlastnictví, místní samospráva a zavedený ústavní systém vlády.
Demokratický model federalismu, který je proklamován v prvním článku Ústavy Ruské federace, je imanentně spjat s úrovní rozvoje občanské společnosti. V tomto ohledu bude popis obecných rysů ruského federalismu neúplný bez zohlednění problémů interakce mezi relativně mladou demokracií, málo rozvinutou občanskou společností a autoritami, které se dosud nenaučily efektivně pracovat v podmínkách ruského federalismu. rostoucí sebeuvědomění občanské společnosti.
Objevují se nové pokusy vyvinout mechanismus pro zajištění jednoty ruského právního prostoru. Příznivci centralizované suverenity čas od času předkládají návrhy zákonů, jejichž cílem je pod rouškou posílení státní integrity omezit nezávislost subjektů Ruské federace. Mezi takové fenomény patří nejnovější iniciativy prezidenta Ruské federace.
Návrh zákona navrhl a oznámil prezident jako opatření k mobilizaci úřadů k boji proti terorismu. Řada politiků však v tomto aktu spatřovala zásah do základních ústavních principů. Podle některých poslanců Státní rady Republiky Tatarstán jsou tyto iniciativy zaměřeny na likvidaci národních republik. Regionální zpravodajka Nezavisimaya Gazeta V. Postnova popisuje zasedání Státní rady Republiky Tatarstán takto: „Prezident Šaimiev rychle zastavil svobodné projevy: „Pokud promluví prezident Putin, musíme ho podpořit.“ Všichni říkají, jak je v zemi všechno špatné, ale nikdo neříká, co dělat. Okamžitě ale kategoricky vystoupil proti možnosti rozpuštění Státní rady Tatarstánu. Tento názor republikánského vedení, jak uvádí zdroj NG ve Státní radě, vyjádřil předseda Státní rady Tatarstánu F. Mukhametšin na setkání předsedů parlamentů Povolžského federálního okruhu, kterému předsedá zmocněnec S. Kirijenko v první polovině října 2004 v Nižném Novgorodu. Kireenko odpověděl: "Můžete schválit nebo neschválit, zákon bude přijat ve verzi navržené prezidentem." (Nezavisimaya gazeta. 2004. 27. října). Komentáře, jak se říká, jsou zbytečné. To je „federalismus a la Russe“.
Potřeba posílit jednotu a integritu Ruska aktualizuje problém formování společného právního prostoru. V dnešním kontextu politického a právního vývoje Ruska jde především o „uvedení do souladu“, nikoli však o harmonizaci federální a regionální legislativy. Mezitím je známo, že v mnoha oblastech jsou zákony subjektů Ruské federace před federálními. Je zřejmé, že růst autority federální vlády a úroveň implementace federální legislativy v regionech bude do značné míry určována vyváženým hodnocením federálních úřadů zkušeností získaných v regionech a jejich aplikací v celé Federaci jako celý. Politika střediska by neměla bránit iniciativě a kreativitě regionálního zákonodárce. Stále častěji se potýkáme s fakty, kdy se nebojuje proti porušování federálních zákonů v regionech, ale proti federalismu obecně.
Není pochyb o tom, že vznikající konflikty mezi různými úrovněmi veřejné moci nejsou generovány federalismem jako formou vlády, ale pramení z nedokonalosti federálních vztahů, především ve sféře delimitace pravomocí. Je zcela zřejmé, že předmět práce Komise na vymezení jurisdikcí a pravomocí mezi různými úrovněmi veřejné moci je jedním z nejdůležitějších nástrojů federalizace všech sfér veřejného a státního života. A zde je nesmírně důležité spoléhat na obecné zásady, které by se staly spolehlivým právním základem pro organizaci ruské moci jako celku.
Za deset let rozvoje federálních vztahů nashromáždila země kolosální zkušenosti v oblasti federálního a národního rozvoje. Země má co ztratit. Unitáři všech barev zvedli hlavy a houkají o již bývalé nezávislosti krajů. Federální okresy reprezentují federální vládu a ani neuvažují o tom, že by ustavující subjekty Ruské federace mohly počítat s jejich pomocí a podporou při řešení nejakutnějších problémů obyvatelstva a při obhajobě federálních programů pro region. Bohužel, vektor ambicí federálních okresů směřuje pouze jedním směrem - dolů. Noví hejtmani chtějí „kormidlovat“ v regionech. Ale přeci jen velmi brzy (po realizaci návrhů komise D.N.Kozáka v oblasti vymezování pravomocí a změn federálních zákonů) již nebudou jejich hlavními odpůrci gubernátoři a prezidenti republik-poddaní hl. Ruská federace, ale zástupci federálních ministerstev a odborů v předmětech. V tomto rozporu, stejně jako v touze některých představitelů prezidenta Ruské federace v okresech působit jako rozšířené subjekty Federace, spočívá zjevná beznaděj federálních správních okresů jako instituce federální moci v regionech. , pokud budou pokračovat ve vektorově jednostranně řízené politice, kterou dnes provádějí.
Svérázná a zároveň jedinečná zkušenost s budováním federálních vztahů je dnes prakticky ignorována. Navíc státní organizátoři nového modelu chtějí udělat vše, tedy bezodkladně pohřbít federalismus. Ale to se v reálném životě nestává! Bez zohlednění podmínek přechodu naše společnost nevybuduje demokratický federální stát. Pokud to ovšem nechceme postavit! Ale možná budeme mít čas vytvořit "vertikálu moci". Je známo, že v Rusku lidé bezvýhradně „respektovali“ úřady a všechny mocenské vertikály a diktatury. Zkuste to, je to jedno.
Na jedné straně nelze než respektovat snahy o zajištění koordinovaného fungování orgánů Ruské federace a jejích subjektů. V roce 2000 byla pro tyto účely zřízena Státní rada Ruské federace, která zahrnuje z moci úřední vedoucí výkonné moci všech subjektů Ruské federace. O něco později začala v Radě federace fungovat Rada zákonodárců složená z vedoucích zákonodárné moci subjektů.
Na druhou stranu procesy probíhající v zemi se jen málo podobají skutečnému federalismu, o kterém mnozí snili v 90. letech. V zemi, kde žije více než 170 lidí a etnických skupin, se ruší ministerstvo národností. Ve federálním státě, jakým je Rusko podle ústavy, neexistuje žádná instituce federalismu. Samozřejmě v devadesátých letech se udělalo hodně chyb a objevilo se obrovské množství vývojových problémů, které je potřeba překonat. Je ale směřování k unitárnímu státu tou správnou cestou k překonání těchto problémů a nejlepší cestou pro dnešní Rusko?
„Rusko je stát s hlubokými tradicemi unitarismu. Reforma státní struktury směrem k navázání skutečně federálních vztahů, která začala před 15 lety, stále pokračuje. Bohužel, normativní model federalismu stanovený v Ústavě Ruské federace z roku 1993 prošel v praxi významnými změnami. Parafrází slavné věty V.I. Lenina, lze předpokládat, že tyto změny probíhaly a probíhají pod heslem „revoluční účelnost je vyšší než formální federalismus“. Pligin V. Reforma spolkových poměrů a místní samosprávy // Obecný zápisník. 2004. č. 3 (30). S. 21.
Samozřejmě, 15 let na přechod od pseudofederalismu ke skutečnému federalismu je krátká doba. Otázku účelnosti federálního modelu v Rusku však nepokládáme.
Cílem další reformy ruského federálního systému, která začala v roce 2000, je udržet stát v rámci řízeného systému, posílit jednotu Ruské federace, bojovat proti terorismu a korupci.
Zaznamenali jsme řadu opatření k posílení federální vlády:
- a) vytvoření federálních obvodů a zavedení institutu zplnomocněného zástupce prezidenta Ruské federace ve federálním obvodu;
- b) nový postup pro vytvoření Rady federace;
- c) přijetí v roce 2000 změn zákona z roku 1999 o obecných zásadách organizace zákonodárných (reprezentativních) a výkonných orgánů státní moci ustavujících subjektů Ruské federace, zejména poskytnutí prezidentovi Ruské federace příležitost odvolat z funkce a propustit regionální vůdce, pokud rozhodnou, porušují federální ústavu nebo federální zákony, odmítají dodržovat federální zákony nebo soudní rozhodnutí nebo jsou shledáni vinnými ze zločinů. Ve svém usnesení ze dne 4. dubna 2002 Ústavní soud Ruské federace uznal, že tyto změny nejsou v rozporu s Ústavou Ruské federace. Vyhláška Ústavního soudu Ruské federace ze dne 4. dubna 2002 č. 8-P „K případu kontroly ústavnosti některých ustanovení federálního zákona „O obecných zásadách organizace zákonodárných (zastupitelských) a výkonných orgánů státu pravomoc ustavujících subjektů Ruské federace“ v souvislosti s požadavky Státního shromáždění (Il Tumen) Republiky Sacha (Jakutsko) a Rady Republiky Státní rady – Khase Adygejské republiky“ // Shromážděné právní předpisy Ruské federace. 2002. č. 15. Čl. 1497. Ústavní soud Ruské federace konstatoval, že závazky Ruské federace a subjektů Ruské federace musí být vyváženy. Federální vliv musí být přiměřený a prezident Ruské federace jako garant Ústavy musí zajistit, aby subjekty Ruské federace dodržovaly Ústavu Ruské federace a federální zákony;
- d) zřízení poradní Státní rady;
- e) změna v prosinci 2004 v postupu při sestavování předsedů subjektů Ruské federace ve směru jeho volby nikoli lidem, ale zákonodárným (reprezentativním) orgánem subjektu Ruské federace na návrh prezidenta Ruské federace. Zde je třeba také poznamenat, že po vstupu Ústavy Ruské federace v platnost a do roku 1995 byli jmenováni guvernéři.
To vše, stejně jako některé další změny, nám umožňuje dojít k závěru, že reforma federalismu směřuje k posílení centralizace.
Rád bych se pozastavil u mimořádně důležité legislativní iniciativy pro Rusko, realizované v podobě přijatého federálního zákona ze dne 11. prosince 2004 č. 159-FZ „O změnách federálního zákona „O obecných zásadách organizace zákonodárství ( zástupce) a výkonné orgány státní moci subjektů Ruské federace“ a federálního zákona „o základních zárukách volebních práv a právu účastnit se referenda občanů Ruské federace“. Sbírka zákonů Ruské federace. 2004. č. 50. Čl. 4950.
Na svém 61. plenárním zasedání ve dnech 3. až 4. prosince 2004 přijala Komise Rady Evropy pro demokracii prostřednictvím práva (Benátská komise) právní stanovisko k návrhu zákona.
Cílem revize bylo zajistit, aby tyto změny odpovídaly evropským normám platným pro spolkové země.
Benátská komise správně poznamenala, že většina evropských států není federální a struktura centralizovaného státu je kompatibilní s členstvím státu v Radě Evropy. Přechod v členském státě Rady Evropy z federálního na centralizovaný systém proto nelze považovat za porušení evropských standardů. Stát může také kombinovat prvky federální a centralizované struktury. Taková kombinace však nemůže nebo by neměla vést k systému vlády obsahujícímu rozpory nebo dysfunkční prvky. Takové prvky by mohly vyvolat obavy vyplývající z právního státu, a zejména ze zásady dělby moci.
Je třeba také vzít v úvahu, že neexistuje žádný dokument, který by autoritativně definoval evropské federální normy, jak to v oblasti lidských práv činí Evropská úmluva o lidských právech. Návrh zákona zjevně a výrazně omezuje pravomoci jednotlivých subjektů Ruské federace samostatně tvořit vlastní orgány.
Navíc kontrola a zasahování federální úrovně do subjektů není ve federálním systému v žádném případě vyloučeno. V řadě evropských federálních a regionálních států existují ustanovení o federální kontrole jednání subjektů. V Německu, pokud stát neplní své povinnosti podle základního zákona nebo jiných zákonů, pak podle čl. Podle čl. 37 základního zákona může spolková vláda se souhlasem Spolkové rady přijmout nezbytná opatření, aby přiměla spolkové země k plnění těchto povinností. Článek 155 španělské ústavy obsahuje podobné ustanovení. V Belgii se takové příležitosti pro federální akci nabízejí pouze tehdy, pokud komunity nebo regiony neplní mezinárodní nebo nadnárodní závazky země. Itálie jako regionální stát zajišťuje silnou centralizovanou kontrolu nad regiony. Podle Čl. 126 Ústavy má prezident republiky právo po konzultacích se smíšenou komisí poslanců a senátorů o krajských otázkách rozpustit krajskou radu a odvolat předsedu krajské junty, „pokud se dopustili jednání v rozporu s Ústavy, nebo hrubá porušení zákona“.
Tato kontrolní a vynucovací opatření mají společné to, že jejich účelem je prosazování právního státu a že je nemůže přijímat výkonná složka vlády bez účasti zákonodárce.
Námi zvažovaný zákon jde nad rámec těchto kontrolních opatření a poskytuje federálnímu prezidentovi možnost ovlivnit složení orgánů ustavujících subjektů Ruské federace i v případech, kdy nebylo zjištěno porušení zákona. To se liší od obvyklé praxe v evropských spolkových zemích, kde jsou orgány subjektů federace tvořeny těmito subjekty samostatně, bez zásahů federální úrovně.
Pokud zákon stanoví nepřímou místo přímé volby nejvyššího úředníka, odráží to praxi v jiných evropských federálních státech, kde je výkonný ředitel volen regionálním shromážděním. V jiných federacích je však toto rozhodnutí ponecháno na uvážení subjektů federace.
Nestává se však obvyklé, že by zákon znemožňoval, aby se do čela výkonné moci subjektu federace postavil jakýkoli kandidát, pokud to nenavrhne prezident Ruské federace. To se sotva zdá být v souladu s principem federativního uspořádání státu, stejně jako s volebními právy občanů a ústavním principem demokracie. Jak bylo uvedeno výše, v Ruské federaci existuje ústavní základ pro federální zásahy do formování orgánů, zejména výkonné moci, subjektů federace. Federální prvek je navíc podpořen skutečností, že schválení hlavy výkonné moci zůstává úkolem zákonodárného orgánu ustavujícího subjektu Ruské federace.
Je však třeba poznamenat, že poměr sil je velmi silně vychýlen směrem k federální úrovni. Zejména vzhledem k tomu, že zákonodárnému orgánu ustavujícího subjektu Ruské federace hrozí rozpuštění, pokud dvakrát nebo třikrát odmítne přijmout prezidentskou kandidaturu, je jeho pozice slabá. Prezident Ruské federace může rovněž jmenovat prozatímního vedoucího výkonné moci bez jakékoli účasti orgánu ustavujícího subjektu Ruské federace.
Když návrh zákona stanoví, že do čela výkonné složky subjektu mohou být potvrzeny pouze osoby navržené prezidentem federace, poskytuje prezidentovi také možnost kdykoli vedoucího odvolat, pokud tento úředník ztratil důvěru. . Není vyžadována žádná účast zákonodárného orgánu subjektu Ruské federace, ačkoli to byl tento orgán, který schválil hlavu výkonné moci. Pokud zákonodárný orgán ustavující entity Ruské federace vysloví nedůvěru v hlavu ustavující entity Ruské federace, bude mít prezident Ruské federace právo, nikoli však povinnost, odvolat nejvyššího úředníka z funkce. . Vedoucí výkonné moci ustavující entity Ruské federace tedy nese dvojí odpovědnost - vůči prezidentovi Ruské federace a zákonodárnému orgánu ustavující entity Ruské federace. Vedoucí ustavující entity Ruské federace bude mít současně roli prefekta, odpovědného za provádění federálních zákonů a politik, a šéfa nezávislé vlády, odpovědné volenému zákonodárnému orgánu ustavující entity Ruské federace. . To je těžké sladit.
Prezident Ruské federace může nejen odvolat z funkce šéfa výkonné složky ustavujícího subjektu Ruské federace, ale také rozpustit zákonodárný sbor ustavujícího subjektu Ruské federace, pokud dvakrát odmítne kandidaturu předsedy jím navržené výkonné moci. Toto právo je zcela odlišné od práva rozpustit zákonodárný sbor, pokud nedodrží federální zákon. Konflikt legitimity může nastat, pokud nově zvolený zákonodárný sbor subjektu nadále odmítá kandidaturu prezidenta Ruské federace. Navíc se zdá, že subjekt Ruské federace zůstane bez voleného zákonodárného orgánu až do vytvoření nově zvoleného zákonodárného orgánu.
Obecně v tomto ohledu zákon zjevně nezohledňuje zásadu uplatňovanou v jiných evropských spolkových zemích, jako je Německo, Rakousko, Švýcarsko, Belgie a Španělsko, která stanoví, že subjekty federace jsou při určování složení nezávislé. jejich výkonných a zákonodárných orgánů. Naproti tomu projednávaný zákon stanoví přímou účast prezidenta Ruské federace v těchto záležitostech a dominantní roli prezidenta Ruské federace při volbě a odvolání šéfa regionální výkonné moci bez jakékoli účasti parlamentním orgánem na federální úrovni. Zdá se, že tato účast spolkového prezidenta je obtížně slučitelná s duchem spolupráce mezi různými úrovněmi vlády, která je ve federálním státě zapotřebí.
Zákon č. 113-FZ ze dne 5. srpna 2000 „O postupu utváření Rady federace Federálního shromáždění Ruské federace“ stanoví, že zástupce v Radě federace z výkonného orgánu státní moci ustavujícího subjektu Ruské federace Ruská federace je jmenována nejvyšším představitelem příslušného ustavujícího subjektu Ruské federace. Přijetí změn zákona o obecných zásadách organizace zákonodárných (reprezentativních) a výkonných orgánů státní moci subjektů Ruské federace a změna právního rámce existujícího pro Radu federace vedly k tomu, že Rada federace radikálně změnila svůj charakter a tím ztratila schopnost smysluplně vykonávat svou funkci.
V souladu s Ústavou Ruské federace je hlavním úkolem Rady federace sledovat a kontrolovat činnost federální vlády a zejména prezidenta. Mezi tyto úkoly patří kontrola plnění federálního rozpočtu, odvolání prezidenta Ruské federace z funkce, jmenování soudců Ústavního, Nejvyššího a Nejvyššího rozhodčího soudu, generálního prokurátora, schvalování prezidentských dekretů o zavedení válečných zákon nebo stav nouze. Takové úkoly mohou vykonávat pouze senátoři, kteří jsou sami nezávislí na federální vládě a zejména na prezidentovi. Pokud je však polovina členů Rady federace jmenována nejvyššími představiteli zakládajících subjektů Ruské federace a pokud jsou tito úředníci sami jmenováni prezidentem Ruské federace a mohou být z funkce odvoláni prezidentem Ruské federace Ruskou federaci kdykoli v případě ztráty důvěry prezidenta, pak tito členové Rady federace jmenovaní výkonnou mocí nemohou být považováni za dostatečně nezávislé, aby smysluplně sledovali a kontrolovali federální vládu a prezidenta Ruská Federace.
Vyvstává tedy otázka slučitelnosti tohoto složení Rady federace s principem dělby moci, uznaným v čl. 10 Ústavy Ruské federace.
Proto, držíce se stanoviska Benátské komise, považujeme za účelné změnit zákonné ustanovení o složení Rady federace. Jedním z možných řešení by bylo zajistit, aby polovina jejích členů byla i nadále volena zastupitelskými (legislativními) orgány subjektů Ruské federace, zatímco druhá polovina byla volena přímo občany příslušných subjektů Ruské federace.
Ruská ústava poskytuje právní základ pro omezení autonomie subjektů federace, zejména pokud jde o utváření institucí výkonné moci, a pro rozhodnutí, zda zákon překračuje tento ústavní základ a zda je v souladu s federálním charakterem. státu, jak je definováno v ústavě, k Ústavnímu soudu Ruské federace.
Benátská komise dospěla k závěru, že nový postup formování šéfů subjektů Ruské federace v každém případě výrazně omezuje nezávislost subjektů Ruské federace ve vztahu k formování jejich vlastních institucí.
V Rusku existuje stálá tendence posilovat ústřední vládu beze změny textu ústavy. Riziko takového ústavního vývoje mimo text Ústavy spočívá v tom, že v důsledku toho může dojít ke snížení normativní síly Ústavy.
S ohledem na kompatibilitu zákona s evropskými standardy platnými ve federálních státech je vhodné poznamenat, že členské státy Rady Evropy si mohou svobodně zvolit federální nebo unitární státní strukturu. Pokud se ruská reforma federálních vztahů liší od praxe jiných spolkových zemí, neznamená to, že porušuje evropské standardy. Znamená to pouze, že reforma definitivně jde do krajních mezí toho, co ještě lze považovat za federální model.
Konečně, změna v postupu formování vedoucích subjektů Ruské federace vyvolává důležité otázky dělby moci na federální úrovni, protože prezident Ruské federace má významné pravomoci zasahovat do záležitostí subjektů Ruské federace. bez jakékoli účasti Federálního shromáždění. Navíc, a to je zvláště znepokojivé, podle nové legislativy je polovina členů Rady federace jmenována vedoucími regionálních výkonných orgánů, kteří za své postavení vděčí především tomu, že jejich kandidaturu navrhoval prezident České republiky. Ruské federace a jehož postavení závisí na zachování důvěry prezidenta Ruské federace. V tomto ohledu se Parlamentní shromáždění Rady Evropy dokonce domnívá, že „taková situace je zjevně neslučitelná se základní demokratickou zásadou dělby moci mezi zákonodárnými a výkonnými orgány“ a vyzývá ruské orgány, aby „revidovaly právní předpisy“. o postupu při sestavování předsedů subjektů v části, v níž ovlivňuje složení a nezávislost horní komory ruského parlamentu, aby bylo zajištěno plné dodržování principu dělby moci“. Rezoluce PS RE č. 1455 (2005) „Plnění závazků Ruska vůči Radě Evropy“. Proto se zdá být nezbytné reformovat postup pro vytvoření Rady federace.
Také Parlamentní shromáždění Rady Evropy vyjádřilo své obavy způsobené V.V. Putin na podzim 2004 s balíčkem reforem zaměřených na posílení „vertikály moci“. Zejména je třeba poznamenat, že takové změny v mnoha ohledech „podkopávají systém brzd a protivah nezbytný pro normální fungování jakékoli demokracie a pro řádné fungování demokracie je třeba nejen posilovat moc vertikálně, ale také horizontální rozdělení pravomocí“. Rezoluce PS RE č. 1455 (2005) „Plnění závazků Ruska vůči Radě Evropy“.
Procesy globalizace, které se ve světě rozvinuly, činí federativní myšlenky extrémně žádané. Globální trendy naznačují poptávku po federálních praktikách. Federalistické metody rozhodování se totiž nejvíce hodí do světa, ve kterém je vše propojeno a vzájemně závislé. Navíc „moderní demokracie spíše podporují decentralizaci“. Fetcherin V. V Rusku je občanská společnost nemožná bez decentralizace // Obecný zápisník. 2004. č. 2 (29). S. 61.
Moderní ústava Ruska byla koncipována jako silná ústava se skutečně účinným normativním obsahem a přítomností ústavní kontroly. Existuje nebezpečí, že se Rusko ubírá spíše směrem formálního než skutečného konstitucionalismu.
zástupce v Radě federace
Federální shromáždění Ruské federace
od správy oblasti Perm
Reforma federálních vztahů v Ruské federaci
Tématem našeho dnešního setkání je reforma federálních vztahů v Ruské federaci. Než budeme hovořit o reformě federálních vztahů, odpovězme si na otázku: a co jsou to federální vztahy?
Federální vztahy jsou vztahy mezi centrem, kraji a obcemi především v oblasti rozdělení působnosti a pravomocí, které se promítají do tvorby rozpočtových vztahů.
Na základě toho se pokusme definovat reformu federativních vztahů! Reforma je systémová nebo podstatná změna. Téma našeho dnešního rozhovoru lze proto definovat jako systémové změny ve vztahu centra, krajů a obcí z hlediska přerozdělení pravomocí a změn v daňové a rozpočtové sféře.
V tomto smyslu lze reformu federálních vztahů v Rusku vykládat v širokém i úzkém smyslu. V širším slova smyslu začala v roce 1999 a zahrnovala daňovou reformu, reformu mezirozpočtových vztahů a reformu dělby moci. V užším slova smyslu se jedná o proces delimitace pravomocí, který začal v roce 2003 a skončí v roce 2009, kdy bude v celém Rusku plně zaveden federální zákon „O obecných zásadách organizace místní samosprávy v Ruské federaci“. .
Považujme reformu federálních vztahů v užším slova smyslu za proces diferenciace pravomocí. Přejděme k hlavnímu obsahu reformy. Řekli jsme tedy, že první blok otázek, které reforma zvažuje, přímo souvisí s výdajovými orgány.
Co je to autorita? Aby bylo možné odpovědět na tuto otázku , musí odkazovat na ústavu. Ústava Ruské federace přiděluje státu přísně vymezené oblasti nebo předměty jurisdikce. Takže například Čl. 71 určuje, které otázky tvoří předměty jurisdikce Ruské federace. Těchto subjektů jurisdikce je 18. Patří mezi ně tak důležité funkce státu, jako je zřizování soustavy orgánů zákonodárné, výkonné a soudní moci, úprava a ochrana lidských práv a svobod, obrana a bezpečnost, ochrana státní hranice, vytváření právních základů jednotný trh a další.
S ohledem na federální strukturu Ruska se provádění pravomocí provádí na několika úrovních: federální, regionální a místní. Proto v Čl. 72 rovněž vymezuje subjekty společné jurisdikce Ruské federace a ustavujících subjektů Ruské federace. Je jich 14. Jurisdikci Ruské federace upravují výhradně federální zákony.
Na subjekty společné jurisdikce se vztahují federální zákony a zákony ustavujících subjektů Ruské federace přijaté v souladu s nimi. Pokud jsou tedy první jednotné, jednotné pro celé území země, pak se ty druhé mohou v různých regionech lišit. Podle Čl. 73 ve všech ostatních otázkách neuvedených v článcích 71 a 72 mají subjekty Ruské federace plnou státní moc. To znamená, že všechny ostatní otázky jsou předmětem jurisdikce subjektů Ruské federace. V samostatné skupině by měly být vyčleněny subjekty působnosti orgánů místní samosprávy (dále jen LSG). Stejně jako ty záležitosti, jejichž provádění lze přenést z jedné úrovně na druhou. Identifikovali jsme tedy pět typů subjektů jurisdikce v závislosti na dvou kritériích: na úrovni pravomoci a na míře volnosti v rozhodování.
Subjekty jurisdikce a výdajové pravomoci
V Ruské federaci
1. Subjekty jurisdikce a výdajové pravomoci* Ruské federace(článek 71 Ústavy Ruské federace).
2. Předměty společné jurisdikce rus
Federace a subjekty Ruské federace ( Umění. 72 Ústavy Ruské federace).
3. Předměty jurisdikce a výdajové pravomoci ustavujících subjektů Ruské federace.
4. Subjekty působnosti a výdajové pravomoci územní samosprávy.
5. Přenesené státní pravomoci.
* - pravomoc pro právní regulaci, exekuci a finanční podporu.
Předmět příslušnosti sám o sobě (např. zajištění obrany a bezpečnosti) však povinnosti státu v této oblasti neurčuje. Musí být podrobně popsány v jednom nebo více federálních zákonech, pokud to spadá do jurisdikce Ruské federace, nebo v zákonech subjektu Ruské federace, pokud toto spadá do jurisdikce subjektu Ruské federace. Federace. Předmět jurisdikce tedy zahrnuje zákonem vymezený soubor pravomocí, respektive soubor povinností státu vůči občanům.
V tomto ohledu se nabízí otázka, je povinnost kandidáta, který vyhrál volby, pravomocí? Například povinnost zavést pro důchodce MHD zdarma? Ne! Jakmile je však tato povinnost zakotvena v zákoně, finanční prostředky na její realizaci se zahrnou do rozpočtu, určí se okruh účinkujících - dá se říci, že se transformoval na úřad (výdajový úřad). Proto je zvykem oddělovat pravomoci právní úpravy (resp. zavádění povinností), pravomoci exekuční (resp. plnění povinností) a pravomoci finanční podpory (financování závazků).
Systém výdajových orgánů v Ruské federaci
Nemohou se shodovat? Pro zodpovězení této otázky je nutné přejít ke třetí složce výdajového orgánu – pravomoci poskytovat finanční podporu.
Jak jsou financovány vládní závazky? Financování pravomocí se uskutečňuje na náklady státního rozpočtu té či oné úrovně, které jsou tvořeny převážně z daňových odvodů placených v souladu se zákonem. Obecná pravidla pro financování systému státní moci jsou proto definována v daňových a rozpočtových zákonících Ruské federace. Daňový řád stanoví druhy daní, které lze na území státu vybírat, a pravidla pro jejich placení. Rozpočtový řád upravuje postupy při plnění rozpočtových výdajů, dále určuje druhy a postupy pro převod finančních výpomocí do nižších rozpočtů, kterým přijaté daňové příjmy nestačí ke splnění jejich povinností.
Vztah státní moci
a veřejné finance
V tomto ohledu je mimořádně důležitá otázka sladění objemu státních závazků a objemu finančních prostředků dostupných v rozpočtu na jejich plnění. Co se stane, když tyto prostředky nebudou dostatečné? Nastává situace nesplácení vládních závazků, z nichž některé musí být zrušeny. Jak je zrušit? Existuje pouze jedna cesta - změnit legislativu, snížit část povinností státu vůči občanům.
Dalším problémem, který je třeba řešit, je otázka vyvážení pravomocí jednotlivých úrovní. Je zřejmé, že čím více pravomocí je soustředěno na nejvyšší úrovni (úroveň federálního centra), tím méně federální je stát, a tedy i naopak. Příkladem federálního státu s nejširšími pravomocemi na subfederální úrovni jsou Spojené státy americké a Švýcarsko. Například ve Spojených státech je federální vláda odpovědná za národní obranu, poštovní systém, vydávání peněz, regulaci mezistátního obchodu a mezinárodní obchod. Státní a místní jurisdikce zahrnují vzdělávání, sociální zabezpečení, policii, hasiče a poskytování dalších místních služeb, jako jsou knihovnické služby, nakládání s odpady a další, daně a je odpovědná za řízení určitých programů. Jaký stupeň federalismu se dnes v Rusku rozvinul? Zkusme si na tuto otázku odpovědět na konci naší přednášky?
A nyní se vraťme k reformě federálních vztahů a promluvme si o jejích předpokladech. Proč bylo potřeba reformovat systém pravomocí? Současný systém měl řadu významných nedostatků.
Objem vládních závazků se obvykle měří jako podíl vládních výdajů (rozpočtových výdajů na všech úrovních) k HDP země. Toto číslo se v různých zemích pohybuje od 65-68 % ve Švédsku nebo 50-54 % ve Francii nebo Itálii až po 35 % v USA, Japonsku nebo Austrálii. Obecně se uznává, že nejvyšší podíl veřejných výdajů si mohou dovolit pouze země s vysokým příjmem na hlavu.
Je zcela zřejmé, že povinnosti, které byly legislativně zakotveny, byly u nás přehnané. Není náhodou, že hlavním důvodem reformy federálních vztahů je nejčastěji označován nadměrný objem státních závazků a veřejných výdajů. Objem HDP, který byl přerozdělován prostřednictvím státního rozpočtu, činil koncem 90. let více než 46 % HDP. Vládní výdaje přitom nepokryly všechny vládní závazky. Právě v tomto období se objevil termín jako „nezajištěné mandáty“. Začaly označovat ty závazky státu, které nebyly financovány z rozpočtů a byly pozastaveny k plnění. Konsolidovaný rozpočet státu se tak začal vyznačovat skrytým deficitem. Proč skrytý? Výdaje převyšovaly skryté příjmy. To znamená, že část nákladů nebyla promítnuta do federálního rozpočtu. Proč? Protože pravomoci byly v legislativě pevně dané a stát je měl povinnost plnit, ale nebyly na ně peníze.
Dalším důvodem reformy byla netransparentnost výdajů a nestabilita příjmů krajského rozpočtu. Téměř každý rok zákon o federálním rozpočtu stanovil nová pravidla pro tvorbu příjmů krajského rozpočtu. Stalo se tak v důsledku změny norem pro rozdělování příjmů mezi federální centrum a ustavující subjekty Ruské federace, které byly schváleny federálním zákonem o rozpočtu na příští rozpočtový rok. Jinými slovy, federální centrum každý rok určovalo, jaké příjmy a v jakém rozsahu obdrží jednotlivé subjekty federace, jaké příjmy obdrží místní rozpočty ve formě normativních srážek z daňových příjmů.
Názorným příkladem v tomto smyslu je podíl příjmů rozpočtu regionu Perm na celkovém objemu příjmů inkasovaných na území regionu Perm:
1999 - 60 %,
2000 – 56,1 %,
2001 - 45 %,
2002 - 39,2 %.
Prezentovaná data ukazují, jak významné byly změny v příjmech v závislosti na rozhodnutích přijatých federálním centrem a jak nestabilní byly. Vzhledem k tomu, že se standardy měnily každý rok, nebylo nikdy možné předpovědět, jaké příjmy dostane rozpočet Permského kraje v příštím finančním roce. Bylo možné za těchto podmínek plánovat rozpočet?
Pozastaveno
státní závazky
miliard rublů
Pozastaveno | |||
Přes federální | |||
Přes teritoriální | |||
Vzhledem k federálním zákonům, zákonům Ruské federace, zákonům RSFSR, usnesením Nejvyšší rady Ruské federace | |||
CELKOVÝ |
Výše uvedený obrázek ukazuje rozsah problému „podfinancovaných mandátů“. Do roku 2003 dosáhl objem pozastavených státních závazků 1 368 miliard rublů. Pro srovnání uvedu objem příjmů konsolidovaného rozpočtu v Rusku na rok 2003 – 3 990 miliard rublů. Třetinu závazků, které státy přijaly, tak nebylo možné splnit kvůli rozpočtovým omezením.
Pozor přitom na to, že tyto povinnosti byly stanoveny federálními zákony a měly být plněny na úkor krajských rozpočtů. Kdo je odpovědný za nesplněné pravomoci? Myslím, že za současných okolností byla tato otázka spíše řečnická. .
Počátkem roku 2003 tak vznikla naléhavá potřeba zefektivnit systém vymezení působnosti mezi všemi subjekty právních vztahů: federálním centrem, subjekty Ruské federace a místní samosprávou.
Výše uvedené předpoklady předurčily tři klíčové úkoly, které bylo třeba v průběhu reformy řešit:
1) restrukturalizovat a systematizovat pravomoci podle následujících kritérií:
¨ podle úrovní pravomocí odpovědných za zavedení a regulaci příslušných povinností;
¨ podle rozsahu pravomocí jednotlivých úrovní moci (resp. míry volnosti v rozhodování);
¨ ve vztahu ke spotřebiteli služby;
2) popsat každý orgán pro výdajové povinnosti a formy poskytování služeb;
3) dlouhodobě rozlišovat finanční zdroje nezbytné pro plnění příslušných povinností.
Všechny tyto úkoly byly vyřešeny změnou federální legislativy. Takže první etapa reformy - 2003 - etapa restrukturalizace a systemizace pravomocí resp. vymezení regulačních pravomocí.
|
CÍLE REFORMY FEDERÁLNÍCH VZTAHŮ
424" height="68" style="vertical-align:top">
Cíle reformy spolkové vztahy |
Pro přípravu návrhů zákonů byla vytvořena zvláštní komise prezidenta Ruské federace k vymezení předmětů jurisdikce a pravomocí mezi státními orgány Ruské federace, státními orgány ustavujících subjektů Ruské federace a místními samosprávami.
Federální zákon „O obecných zásadách organizace místní samosprávy v Ruské federaci“ nebo zákon o místní samosprávě, jak se mu někdy říká, vyřešil několik problémů. Nejprve stanovil zásady organizace místní samosprávy a určil, jak se systém místní samosprávy utvářel.
Fáze 1 - vymezení regulačních pravomocí
2003 FZ č. 000" O obecných zásadách organizace místní samosprávy v Ruské federaci“ ¨ stanovení zásad územní organizace LSG; (povinné zřizování obcí na dvou územních úrovních - v sídlech a městských obvodech); ¨ diferenciace a přidělení určitých pravomocí každé úrovni LSG; (každá úroveň byla vymezena a zajistila si své vlastní pravomoci k řešení problémů místního významu i přenesené pravomoci státu); ¨ stanovení postupu při přechodu jednotlivých státních pravomocí na územní samosprávy; ¨ stanovení odpovědnosti místních samospráv za výkon pravomocí |
Kolik úrovní samosprávy je tímto zákonem zřízeno? Za druhé: úroveň městských částí a úroveň sídel. Osady jsou součástí struktury městských obvodů - několik sídel tvoří jeden městský obvod.
Za druhé, zákon vymezil a přidělil určité pravomoci každému stupni místní samosprávy. Každé úrovni přidělil určité pravomoci nebo určité povinnosti ve vztahu k občanům. Jasně vidíte, jaké povinnosti má samospráva vůči každému z vás. Výčet je vyčerpávající, to znamená, že článek definuje všechny funkce místní samosprávy.
Kromě toho zákon také stanovil postupy pro přenos některých státních pravomocí na samosprávy a stanovil odpovědnost za jejich realizaci. Hlavním úkolem tohoto zákona bylo co nejvíce přiblížit místní úřady obyvatelům, zajistit odlišnou úroveň poskytovaných služeb obyvatelstvu a vytvořit podmínky pro sociálně-ekonomický rozvoj obcí.
Reforma federálních vztahů.
Fáze 1 - vymezení regulačních pravomocí.
Federální zákon č. 95 z roku 2003 „O zavedení změn a doplňků federálního zákona „O obecných zásadách organizace zákonodárných (reprezentativních) a výkonných orgánů státní moci subjektů Ruské federace“: ¨ stanovení pravomocí státních orgánů ustavujících subjektů Ruské federace a mechanismů vztahů s federálními orgány, ¨ stanovení základních principů hospodaření a nakládání s majetkem státu v subjektech Ruské federace, ¨ stanovení základních principů pro tvorbu a schvalování rozpočtů jednotlivých subjektů Ruské federace |
Druhý základní zákon byl zaměřen na soulad a soulad legislativních norem týkajících se postavení orgánů veřejné moci ustavujících subjektů Ruské federace. Jeho přijetím byl federální zákon „O zásadách a postupu při vymezení předmětů jurisdikce a pravomocí mezi státními orgány ustavujících subjektů Ruské federace a jejich vztahu k federálním orgánům“ prohlášen za neplatný.
Zákon definoval dva druhy pravomocí státních orgánů ustavujících subjektů Ruské federace:
¨ pravomoci, jejichž realizace je plně hrazena z krajských rozpočtů. Federální regulace je zde pouze rámcem;
¨ pravomoci k subjektům společné jurisdikce Ruské federace a subjektům Ruské federace. Tyto pravomoci vykonává kraj, ale financuje je formou účelových prostředků z federálního rozpočtu.
Proto jsou tyto pravomoci podrobně upraveny státními orgány Ruské federace. Dostali definici přenesené působnosti.
Pokud se vydáte zjistit, jaké povinnosti mají dnes kraje vůči těm obyvatelům, kteří žijí na území těchto subjektů Federace, pak uvidíte, že i výčet těchto pravomocí bude vyčerpávající. Zákon rovněž stanovil základní zásady pro hospodaření a nakládání se státním majetkem ustavujících subjektů Ruské federace a stanovil základní zásady pro tvorbu a schvalování rozpočtů ustavujících subjektů.
Po přijetí těchto dvou zákonů se tak vyvinul současný systém vymezení „regulačních pravomocí“ mezi úrovněmi státní moci. Současný systém je schematicky znázorněn na následujícím obrázku.
Reforma federálních vztahů
Oprávnění pro: |
||
regulační regulace závazků | finanční zajištění závazků |
