Координация деятельности органов государственной власти. Координация как функция в деятельности администрации субъекта российской федерации шилин глеб вячеславович

1. В настоящем Положении определяется порядок взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам (далее - территориальные органы).

(см. текст в предыдущей редакции)

Порядок взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах устанавливается Президентом Российской Федерации.

2. Взаимодействие территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется по следующим вопросам:

а) обеспечение конституционных прав граждан;

б) социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации, а также совместное выполнение задач, вытекающих из установленных законодательством Российской Федерации полномочий органов исполнительной власти, реализация федеральных программ, планов и отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

в) реализация органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации части полномочий федеральных органов исполнительной власти, переданных в соответствии с соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, или реализация федеральными органами исполнительной власти части полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, переданных в соответствии с указанными соглашениями;

г) управление государственным федеральным имуществом;

д) иные вопросы, требующие учета мнений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

3. Координация деятельности территориальных органов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе согласование принимаемых решений, осуществляется в порядке и по вопросам, которые предусмотрены федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

4. Взаимодействие территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в следующих формах:

а) планирование и реализация совместных мероприятий;

б) подготовка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации;

в) обмен информацией, необходимой для реализации полномочий органов исполнительной власти и предоставляемой в установленном порядке;

г) иные формы, предусмотренные соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

5. В целях организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) могут проводить совещания и создавать консультативно-совещательные и (или) координационные органы с участием представителей территориальных органов.

Координация и контроль реализации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета части полномочий федеральных органов исполнительной власти, переданных в соответствии с соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляются федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами в порядке, предусмотренном федеральными законами и соответствующими соглашениями.

6. В целях осуществления взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов территориальные органы в пределах своей компетенции:

а) выполняют задачи и функции федерального органа исполнительной власти, в том числе связанные с реализацией федеральных программ, планов и отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти;

б) запрашивают в установленном порядке от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации информационно-аналитические материалы, экономико-статистические данные и иную информацию, необходимую для реализации своих полномочий, а также сведения о принятых решениях;

в) направляют информационно-аналитические материалы, экономико-статистические данные и иную информацию, необходимую органам государственной власти субъектов Российской Федерации для реализации своих полномочий и принятия решений по вопросам, находящимся в сфере их ведения, с соблюдением требований по защите информации с ограниченным доступом в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации;

г) осуществляют в порядке и формах, определенных законодательством Российской Федерации и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, контроль за реализацией органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных им в установленном порядке полномочий федеральных органов исполнительной власти, а также за соблюдением требований, предъявляемых к качеству и доступности государственных услуг, оказываемых организациями;

д) привлекают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по согласованию) к проведению совместных проверок соблюдения требований, предъявляемых к качеству и доступности государственных услуг, оказываемых организациями;

е) направляют высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) предложения, касающиеся вопросов совместной деятельности территориальных органов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также информацию об основных направлениях и результатах своей деятельности в порядке, установленном положениями об этих территориальных органах;

ж) рассматривают обращения высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и информируют их о принятых решениях.

7. Полномочия территориальных органов по вопросам взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов устанавливаются положениями об этих территориальных органах.

Если территориальный орган для решения определенного вопроса не обладает достаточными полномочиями, руководитель этого территориального органа направляет свои предложения в федеральный орган исполнительной власти и руководствуется принятым этим органом решением.

8. При ненадлежащей реализации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий в области осуществления государственного контроля и надзора, переданных в соответствии с соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные в области осуществления государственного контроля и надзора территориальные органы направляют предложения об устранении нарушений высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), а если указанные нарушения не устранены, информируют об этом федеральный орган исполнительной власти, передавший реализацию части своих полномочий органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

9. Руководители территориальных органов вправе приглашать руководителей (представителей) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации для участия в работе совещаний, комиссий и рабочих групп по вопросам, находящимся в сфере их ведения.

Территориальные органы обязаны заблаговременно информировать приглашаемых ими лиц о дате, времени, месте проведения и повестке дня совещания, заседания комиссии и рабочей группы, а также направлять им необходимые материалы с соблюдением требований по защите государственной тайны, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

10. Руководители территориальных органов в случае приглашения могут принимать участие (направлять уполномоченных ими лиц) в совещаниях, проводимых высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), а также в работе консультативно-совещательных и (или) координационных органов, создаваемых высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), коллегий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в заседаниях комиссий и рабочих групп, образованных этими органами.

11. Разногласия между территориальными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам взаимодействия и координации их деятельности разрешаются руководителем федерального органа исполнительной власти, в подчинении которого находится территориальный орган, либо путем проведения согласительных процедур.

12. Действие настоящего Положения не распространяется на территориальные органы, деятельность которых осуществляется на территориях нескольких субъектов Российской Федерации.

Порядок взаимодействия указанных территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации определяется положениями об этих территориальных органах.

Центр и регионы

Жанна ГУСЕВА

К ВОПРОСУ О КООРДИНАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ

В статье рассматривается проблема координации деятельности федеральных и региональных органов государственной власти Российской Федерации в законодательном процессе. Выявляется роль Совета Федерации, и анализируются различные формы деятельности в этой сфере. Делается вывод о необходимости правового определения термина «координация», её функций.

The article deals with the problem of coordination between federal and regional government bodies in legislative process.

The author analyses various forms of legislation with regard to the role of the Council of Federation. In conclusion the author stresses the necessity of defining law-term «coordination» and its functions.

Ключевые слова:

координация, взаимодействие, Совет Федерации, регионы; coordination, interaction, Council of Federation, regions.

Одна из основных функций государственного управления - координация. В условиях Федерации она обеспечивает согласование, взаимосвязь органов государственной власти различного уровня, баланс их интересов на конституционной основе. Председатель Госсовета Республики Татарстан Ф.Х. Мухаметшин обращает внимание на то, что федерализм призван обеспечивать такое распределение власти, при котором элементы федеративной системы должным образом распределяются в процессе общей политической и административной деятельности1. Согласование интересов и организация взаимодействия органов власти Федерации и её субъектов остро нуждаются в коррекции правового обеспечения содержательного и процедурного характера. Это определяется не только своеобразием правовой природы и специфичностью правового регулирования отношений в сфере совместных действий Федерации и её субъектов, но и исключительным разнообразием поводов для организации таких действий2.

Однако в сфере федеративных отношений термин «координация» фактически не используется. В Конституции Российской Федерации он дважды употребляется в ст. 72, определяющей вопросы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: координация вопросов здравоохранения и координация международных и внешнеполитических связей субъектов Российской Федерации. Но если содержание и основные формы последнего определены Федеральным законом от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеполитических связей субъектов Российской Федерации», то координация вопросов здравоохранения остаётся лишь конституционной формулой.

Этот термин, как правило, заменяют понятия «взаимодействие», «согласование» и др. Однако эти понятия, хотя и близкие, но разные. Согласование - это одна из форм координации. Она используется для решения важнейших вопросов в таких сферах деятельности, как законодательный процесс, кадровая политика, право-

1 Цит. по: Мириханов Н.М. Федерализм, этничность, государственность: новый курс российской власти. - М. : Арба T-XXI, 2002, стр. 24-25.

2 Столяров М.В. Теория и практика федерализма. - М., 2008, стр. 214.

Вячеславовна - начальник Организационного управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации [email protected]

применительная практика. «Согласовать»

Значит:1) привести в надлежащее соответствие с чем-нибудь; 2) обсудив, выработать единое мнение о чём-нибудь, получить согласие на что-нибудь1. Эта деятельность имеет свои формы, которые устанавливаются Конституцией Российской Федерации и текущим федеральным законодательством2. К ним, в частности, относятся: согласительные процедуры, согласование подготовки и принятия решений, распоряжений, законопроектов, пользование правом по согласованию, осуществление деятельности по согласованию, получение согласия и др.

Что касается термина «координация», то его многогранность обусловливает важность чёткой правовой идентификации. Как отмечает И.А. Конюхова, проведение чёткого соотношения между термином «координация» и другими понятиями имеет особое значение. Оно должно получить не только научно-доктринальное разрешение, но и законодательное закрепле-ние3.

В отечественных словарях координация (от лат. сооМтаЫо - расположение в порядке) определяется как упорядочение, взаимосвязь, согласование, приведение в соответствие; согласование, сочетание, приведение в порядок, в соответствие (понятие действий, составных частей чего-либо и т.д.); координировать - согласовывать; целесообразные соотношения между какими-нибудь действиями, явле-ниями4.

Применительно к федеративным отношениям координация подразумевает согласованное взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов по осуществлению государственно-властной деятельности. В

1 Ожегов С.И. Словарь русского языка. - М., 1983, стр.640.

2 См. подр.: Конюхова И.А. Формы использования «согласования» и «получения согласия» в законодательстве Российской Федерации //Актуальные проблемы развития федеративных отношений в Российской Федерации: сборник материалов проекта. - М., 2006, стр. 57-75.

3 Конюхова И.А. Об использовании термина «координация» в законодательстве Российской Федерации // Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации: ежеквартальный бюллетень, № 4, апрель 2006, стр. 41.

4 Советский энциклопедический словарь. - М., 1985, стр. 626; Словарь иностранных слов. - М., 1979, стр. 259; Ожегов С.И. Словарь русского языка.

М., 1983, стр. 261.

реальной законодательной и правоприменительной практике она охватывает практически все предметы совместного ведения Федерации и её субъектов. И такое взаимодействие (как координация) между двумя уровнями власти чётко просматривается на протяжении всего периода развития российского федерализма. В процессе становления федеративных отношений вырабатываются его различные формы, накапливается опыт, закрепляющийся законодательно.

Большая роль в этом процессе принадлежит Совету Федерации как координатору законодательной деятельности представительных органов территорий. На это специально указал президент РФ Д.А. Медведев, высказав просьбу к Совету Федерации представить предложения по совершенствованию взаимодействия федеральной власти и регионов в законодательном процессе5. В последние годы Совет Федерации уделяет всё больше внимания разработке механизмов взаимодействия с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам законодательной деятельности.

Современная практика взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации фактически выработала самые разнообразные формы и элементы координации. Это - согласование подготовки и принятия решений, совместное осуществление других юридически значимых действий, предварительные уведомления о деятельности или принимаемых актах, взаимное информирование, совместные органы, решения и программы, получение предварительного согласия, регистрация юридически значимых действий и документов и др.

В современных условиях публичным форматом анализа и совершенствования взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации стали проводимые Советом Федерации мониторинги, в которых принимает участие научная общественность, учёные РАГС при Президенте Российской Федерации, представители регионов и местного самоуправления. Мониторинги проводятся ежегодно, в течение последних семи лет. Их

5 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. - М., 2008, стр. 44.

результаты обобщаются в докладах Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации».

Мониторинг способствует совершенствованию законодательства Российской Федерации, приведению в соответствие с федеральным законодательством законодательства субъектов Российской Федерации. Российское законодательство (федеральное и региональное) насчитывает несколько тысяч актов, положения которых призваны учитывать необходимость взаимодействия федеральных и региональных органов власти. Это весьма трудоёмкий и сложный процесс.

Анализ законодательной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их участия в федеральном законодательном процессе за период с 2004 г.1 показывает, что если все законы Российской Федерации и её субъектов разделить на вновь принятые законы и законы о внесении изменений и дополнений в действующие законы, то бросается в глаза преобладание «поправочного» законодательства.

Такое положение можно рассматривать как координационный, творческий процесс, как гармонизацию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, а можно - как недостаточную первоначальную разработку законодательных актов.

Субъекты Федерации поднимают вопросы о стабильности законодательства, об исключении или хотя бы ограничении практики вторжения в принимаемые законы, бесконечных их изменений. Такая практика существенно затрудняет законотворческую и правоприменительную деятельность региональных властей, создаёт сложности в широком информировании общественности о ней и, в конечном счёте, порождает недоверие к федеральному законодательству.

Конституция Российской Федерации не содержит положений о совместном законотворчестве по предметам совместного ведения Федерации и её субъектов. В то же время, например, можно считать своеобразной формой прямого участия субъектов Российской Федерации в процессе

1 Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. О состоянии законодательства в Российской Федерации. - М., 2008, стр. 382.

федерального законотворчества деятель -ность верхней палаты Федерального Собрания, которая формируется из представителей субъектов Российской Федерации. Тем не менее необходимы разработка и принятие федеральных законов по координации предметов совместного ведения Федерации и её субъектов2. Совершенствованию механизма взаимодействия может способствовать инвентаризация соответствующих положений действующего законодательства.

Одной из форм осуществления координации в последнее время стало подписание соглашений между Советом Федерации и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации о взаимодействии в федеральном законодательном процессе. Такие документы уже подписаны с двадцатью пятью регионами (27 мая и 17 июня 2009 г.)3 и процедура обязательно будет продолжаться.

Как отметил Председатель Совета Федерации С.М. Миронов, цель таких соглашений - добиться того, чтобы позиции субъектов Российской Федерации по принципиальным вопросам формирования федерального законодательства, а следовательно, и государственной политики, были не только услышаны, но и реализованы.

В целях осуществления координационной деятельности разработана Концепция взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе.

Совершенствование процедур участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе необходимо синхронизировать с процессом разграничения полномочий между органами государственной власти Федерации и её субъектов по предметам совместного ведения и в целях координации - с поэтапным вводом более жёсткой процедуры согласования с субъектами Федерации внесения изменений в федеральные законы, затрагивающие их собственные полномочия.

2 Там же, стр. 219-220.

3 http://www.council.gov.ru/inf_ps/chronicle/2009/05 /item9890.html

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вступление

Государство, возникнув на определенном этапе развития человеческого общества вследствие экономических, социальных, нравственных, психологических и других закономерностей, становится его основной управляющей системой. Для выполнения своих функций оно создает систему государственных органов, посредством которой осуществляется управление обществом и защита его основных интересов.

В различные эпохи развития цивилизованного общества механизм государства имел неодинаковую структуру и функции. Вследствие изменений, происходящих в общественной жизни, изменялось государство, его цели, задачи и функции, возникали новые и отмирали устаревшие структуры государственного аппарата. Однако во все исторические эпохи государственный аппарат выступает основным организующим началом политической системы общества.

Актуальность курсовой работы связана в первую очередь с тем, что кардинальные изменения, происходящие во внутренней и внешней сферах общественной жизни нашей страны внесли существенные изменения не только в процесс функционирования государства, но и в структуру, содержание и характер деятельности всех государственных органов.

Основной целью данной курсовой работы является рассмотрение понятия механизма государства, организации и деятельности государственного аппарата, характеристика основополагающих принципов теории разделения властей и построения правового государства.

1. Понятие и структура механизма (аппарата) государства

Под механизмом государства понимают структуру государственной власти. Сам термин «государственная власть» - абстракция, не существующая в реальности. В жизни же государственная власть проявляет себя через деятельность государственных органов и государственных служащих. Государственные органы и государственные служащие выполняют государственные функции и составляют «аппарат» государства, «машину» государственной власти.

Механизм государства, охватывающий все государственные органы, непосредственно олицетворяет государство, представляет собой его реальное материализованное воплощение. Без государственного механизма нет и быть не может государства.

Механизм государства - это система специальных органов и учреждений, посредством которых осуществляется государственное управление обществом и защита его основных интересов. Хропанюк В.Н. Теория государства и права - М, 2000 - с.134.

Механизм современного государства отличается высокой степенью сложности, многообразием составляющих его частей, блоков, подсистем. Под структурой механизма государства понимают его внутреннее строение, порядок расположения его звеньев-элементов, их соподчиненность, соотношение и взаимосвязь.

Структура механизма государства включает в себя:

1) государственные органы, которые находятся в тесной взаимосвязи и соподчиненности при осуществлении своих непосредственных властных функций.

Особенностью государственных органов является то, что они обладают государственно-властными полномочиями, т.е. такими средствами, ресурсами и возможностями которые связаны с силой государства, с принятием общеобязательных управленческих решений (парламент, президент правительство, министерства, ведомства, государственные комитеты, губернаторы, администрации краев и областей и т.п.);

2) государственные организации - это такие подразделения механизма государства (его «материальные придатки»), которые призваны осуществлять охранительную деятельность данного государства (вооруженные силы, службы безопасности, милиция, налоговая полиция и т.п.);

3) государственные учреждения - это такие подразделения механизма государства, которые властными полномочиями (за исключением их администраций) не обладают, а осуществляют непосредственную практическую деятельность по выполнению функций государства социальной, культурной, воспитательно-образовательной, научной сферах (библиотека, поликлиника, больница, телеграф, научно-исследовательский институт, ВУЗ, школа, театр и т.д.);

4) государственные предприятия - это такие подразделения механизма государства, которые тоже властными полномочиями (за исключением их администрации) не обладают, а осуществляют хозяйственно-экономическую деятельность, производят продукцию, либо обеспечивают производство, выполняют различные работы и оказывают многочисленные услуги для удовлетворения потребностей общества, извлечения прибыли (речь может идти о казенных заводах, фабриках и пр.);

5) государственных служащих (чиновников), специально занимающихся управлением. Государственные служащие различаются по своему правовому положению в механизме государства. В зависимости от полномочий они могут подразделяться на следующие виды:

а) лица, занимающие должности, связанные с непосредственным исполнением полномочий государственного органа (депутаты, президент, глава правительства, министры и др.);

б) лица, занимающие должности для непосредственного обеспечения полномочий вышеназванных служащих (помощники, консультанты, советники и др.);

в) лица, занимающие должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения полномочий этих органов (референты, специалисты, руководители структурных подразделений аппарата и др.);

г) лица, не обладающие распорядительными полномочиями (врачи в государственных лечебных заведениях, преподаватели вузов, иные служащие, которые получают заработную плату за счет государственного бюджета);

6) организационные и финансовые средства, а также принудительную силу, необходимые для обеспечения деятельности государственного аппарата.

Механизм государства и его структура не остаются неизменными. Они постоянно изменяются, совершенствуются. На них оказывают влияние как внутренние (культурно-исторические, уровень экономического развития и пр.), так и внешние (международная обстановка, характер взаимоотношений государства с другими государствами и т.п.) факторы. Если государство имеет большую территорию, то и система управления им будет соответствующей, включающей общую структуру механизма государства (общефедеральные органы государственной власти и управления и органы государственной власти и управления субъектов федераций); в условиях войны возрастает роль армии, спецслужб, военных предприятий и т.п.; в условиях высокого уровня преступности, коррупции и других негативных «болезненных» явлений в общественном организме особое значение приобретают правоохранительные органы, специально предназначенные для «хирургического» вмешательства и нейтрализации этих «болезней»; в условиях духовного кризиса на первое место должны выдвигаться научные, воспитательно-образовательные подразделения, учреждения культуры и т.д.

Наиболее общие характерные признаки государственного механизма (аппарата) выражаются в следующем:

1. механизм государства состоит из людей, специально занимающихся управлением (законотворчеством, исполнением законов, их охраной от нарушений);

2. представляет собой сложную систему органов и учреждений, находящихся в тесной взаимосвязи при осуществлении своих непосредственных властных функций;

3. функции всех звеньев государственного аппарата обеспечиваются организационными и финансовыми средствами, а в необходимых случаях и принудительным воздействием;

4. механизм государства, призван надежно гарантировать и охранять законные интересы и права своих граждан.

2. Общая характеристика государственных органов

Орган государства - это составная часть механизма государства, имеющая в соответствии с законом собственную структуру, строго определенные полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни и органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма, образующими единое целое.

Органы государственной власти занимают центральное место в структуре государственного аппарата и обладают суммой определенных признаков, порождаемых природой и функциями государства. Для органов государственной власти характерны следующие признаки, которые позволяют отличать их от других органов:

1. все органы государства образуются в законодательном порядке, который определяет их компетенцию;

2. наделены властными полномочиями, т.е. его решения носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой;

3. действуют от имени государства.

Как правило, государственный орган создается под определенные функции и при наличии правовых оснований для образования конкретного органа. Кроме того, органы государства должны располагать соответствующими материально-техническими и финансовыми средствами для выполнения возложенных на них функций - экономических, технических, информационных, идеологических, организационных и т.д.

На систему государственных органов значительное влияние оказывают форма правления и государственное устройство.

Каждый из органов имеет определенные задачи и цели, на достижение которых направлена их деятельность.

Органы государства тесно взаимодействуют между собой в целях обеспечения нормального функционирования общества, внешней безопасности и территориальной целостности государства.

Государственные органы классифицируются по порядку их создания и характеру выполняемых ими задач. По указанным выше признакам можно выделить три основные группы:

1. представительные органы;

2. исполнительные органы;

3. судебные органы.

2.1 Органы представительной власти

В ходе исторической борьбы против тирании феодальных монархов выкристаллизовалась идея парламентаризма - главенство представительного выборного органа (парламента), реализующего соединение суверенитета народа с государственной властью, что придает всей системе правления демократический характер. Идеи народного представительства, выдвинутые Дж. Локком, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо и др. выдающимися мыслителями в разных странах в зависимости от конкретных условий воплощались в различных конституционно-правовых формах. Но независимо от формы правления органу народного представительства отводилась, в качестве основной функции, законотворческая деятельность, законодательная власть.

К представительным государственным органам относятся законодательные учреждения и местные органы власти и самоуправления. Эти органы формируются путем избрания их населением страны, действуют от его имени и ответственны перед ним.

Законодательный орган занимает главное место в государственном механизме на основании принципа разделения властей, где законодательная власть является наиболее важной. Она устанавливает основные направления внешней и внутренней политики страны, общеобязательные требования, которые исполнительная власть должна проводить в жизнь и которые служат законодательной основой для деятельности судебной власти.

В России, законодательную власть образует парламент - Федеральное Собрание. Федеральное Собрание, выражая федеративное устройство нашего государства, состоит из двух палат: Совета Федерации - верхней палаты и Государственной Думы - нижней палаты. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых на 4 года. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин России, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Все члены Федерального Собрания обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий: они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления), а также подвергнуты личному досмотру, если это не предусмотрено федеральным законом. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатой Федерального Собрания (ст.98 Конституции РФ).

Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Каждая палата принимает свой регламент, предусматривающий порядок (процедуру) работы палаты.

Полномочия Совета Федерации закреплены в ст.102 Конституции РФ: утверждение изменений границ между субъектами РФ; утверждение указов Президента РФ о введении военного положения и чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ; назначении выборов Президента РФ и отрешение его от должности; назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ, назначение и освобождение от должности генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. По этим вопросам Совет Федерации принимает постановления большинством голосов.

Полномочия Государственной Думы (ст. 103 Конституции РФ) составляют следующие вопросы: утверждение кандидатуры Председателя Правительства РФ, предлагаемой Президентом РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ; назначение и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты и половины ее аудиторов; Уполномоченного по правам человека; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности. По этим вопросам Государственная Дума принимает постановления большинством голосов.

При всей важности этих полномочий Федерального Собрания наиглавнейшим является законотворчество. Федеральные законы, по действующей Конституции, принимаются государственной Думой, одобряются Советом Федерации, подписываются и обнародуются Президентом РФ.

2.2 Органы исполнительной власти

Исполнительно-распорядительные органы - это органы государственного управления, ведущие повседневную оперативную работу по государственному управлению общественными процессами в интересах общества или его части.

Органы государственного управления предназначены, в первую очередь, для исполнения законов, издаваемых органами законодательной власти. Во исполнение законов ей предоставлено право активных действий, а также право принятия подзаконных нормативных актов. Это наиболее разветвленные и многообразные органы.

Главой органов государственного управления может быть монарх, президент или глава правительства - премьер-министр, в зависимости от формы правления.

Пост главы государства существует при всех формах правления. В монархических государствах - это наследственный монарх, в республиках - президент. Глава обеспечивает конституционный порядок, устойчивость и преемственность власти, а также высшее представительство в международных отношениях. Он воспринимается как своеобразный символ государства и официальный представитель народа.

Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Правительство РФ состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. Председатель Правительства предлагает Президенту РФ на утверждение структуру федеральных органов исполнительной власти и кандидатуры на должности своих заместителей и федеральных министров.

Полномочия Правительства, предусмотренные ст. 114 Конституции РФ, включают в себя: разработку и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения, представления отчета об его исполнении; обеспечение проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики; обеспечение проведения единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии; управление государственной собственностью; осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ; осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; а также осуществление других полномочий, возложенных на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.

Осуществляя вышеизложенные полномочия, правительство принимает оперативные решения по управлению страной. Эти решения оформляются постановлениями или распоряжениями. Полномочия правительства реализуются деятельностью министерств. Конкретное министерство управляет определенной сферой общества и создает для этого разветвленную структуру. Например, Министерство внутренних дел РФ охватывает всю территорию страны. Строит свою структуру в соответствии с федеративным и административно-территориальным устройством: в районах - районные отделения внутренних дел, в городах - городские, в областях - областные управления, в республиках - республиканские министерства, в Москве - само министерство, его главное управление, службы и другие подразделения.

К какой из ветвей власти следует отнести власть Президента Российской Федерации? С одной стороны, Президент является главой государства; он назначает выборы и имеет право распустить Государственную Думу; с другой стороны, он формирует Правительство. Очевидно, что Президент РФ не является законодателем, но одновременно он не является главой исполнительной власти, так как таковым выступает Председатель Правительства. Ст.10 Конституции РФ провозглашает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Однако в ст.11 Конституции РФ говорится, что государственную власть Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет
Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Таким образом, президент при смешанной форме правления занимает особое (промежуточное) место в механизме государства и не «вписывается» в классическую теорию разделения властей, о которой речь пойдет чуть позже.

В соответствие со ст. 80 Конституции РФ Президент Российской Федерации является главой государства (ч.1), гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, суверенитета страны (ч.2). Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики России, представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях (ч.3 и 4 ст. 30 Конституции РФ).

Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин России не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет (ч.2 ст.81 Конституции РФ). Будучи главой страны, Президент РФ назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ, назначает других членов Правительства и принимает их отставку, представляет Государственной Думе кандидатуры Председателя Центрального банка РФ, судей Конституционного суда, Верховного суда, Высшего Арбитражного суда, Генерального прокурора РФ; формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ; формирует военную доктрину РФ, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ (ст. 83 Конституции РФ); является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ и в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии вводит военное положение на территории РФ или в отдельных местностях (ст. 87 Конституции РФ). Президент РФ в соответствии со ст.84 Конституции РФ назначает выборы Государственной Думы, распускает ее в случаях и порядке, установленных Конституцией, назначает референдум, вносит законопроекты в Государственную Думу, подписывает и обнародует федеральные законы. Таковы важнейшие права и обязанности Президента РФ.

В Российской Федерации органы исполнительной власти в своей основной деятельности не подотчетны и неподконтрольны органам законодательной власти, хотя и действуют в тесном сотрудничестве с последними.

2.3 Органы судебной власти

Важное место в структуре государственного аппарата занимает система судебных органов, основной социальной функцией которых является осуществление правосудия, разрешение возникших в обществе споров и наказание лиц, совершивших противоправные поступки.

Система судебных органов выступает в качестве носителя судебной власти. Это положение закрепляется в конституциях и обычных законах ряда современных государств.

Правосудие отличается от других видов государственной деятельности тем, что на эту деятельность возложена задача решения возникающих в обществе споров о праве, включая правовую оценку поведения лиц, обвиняемых в уголовно наказуемых деяниях. Именно эта роль своеобразного эксперта по вопросам права, наделенного правомочиями выносить окончательные суждения, обязывающие граждан, организации, учреждения и органы государства, придает правосудию особый общественный авторитет. Поэтому такая важная деятельность возлагается на специально сформированные органы и обставляется строгими правилами - процессуальными формами. Процессуальные формы позволяют выносить объективные, справедливые решения по правовым спорам, имеющие общественное значение.

Можно выделить ряд основополагающих принципов правосудия. Так, во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. провозглашается: равенство всех перед законом; право на судебную защиту; неприкосновенность личности в отношениях с правоохранительными органами; право на беспристрастный и гласный суд; презумпция невиновности и принцип, согласно которому закон не имеет обратной силы. Эти принципы были дополнены Итоговым документом Венской встречи 1989 г. Подписавшие этот документ государства обязались принять такие средства правовой защиты прав и основных свобод человека, как право апеллировать к любым, в том числе судебным, государственным органам; право на справедливое и публичное разбирательство в независимом и беспристрастном суде с участием адвоката.

Эти и некоторые другие принципы правосудия закреплены в Конституции РФ: правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом; судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону; судьи несменяемы и неприкосновенны; разбирательство дел во всех судах открытое, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, это отражено в п.2, ст.118 Конституции РФ.

Судебную власть в Российской Федерации осуществляют суды общей юрисдикции от федеральных судов в районах (городах) до Верховного суда РФ, Конституционный суд РФ и арбитражные суды.

Суды общей юрисдикции отправляют гражданское, административное и уголовное судопроизводство, т.е. разрешают гражданские, административные и уголовные дела и выносят по ним решения.

Верховный Суд является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам (ст.126 Конституции РФ), подсудным судам общей юрисдикции; он осуществляет судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Конституционный Суд призван осуществлять контроль за всеми государственными органами в РФ, давать заключения о соответствии издаваемых нормативных актов и заключаемых международных договоров Конституции РФ. Конституционный Суд решает также споры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст.125 Конституции РФ). Кроме перечисленных выше полномочий Конституционный Суд проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле, дает толкование Конституции РФ, а также дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Конституционный суд состоит из 19 судей, предлагаемых Президентом РФ и назначаемых на должности Советом Федерации.

Арбитражные суды РФ, сформированные в соответствии с федеральным устройством России, возглавляются Высшим Арбитражным судом РФ. Арбитражные суды разрешают экономические споры между предприятиями, учреждениями и организациями, являющимися юридическими лицами, а также гражданами-предпринимателями (которые могут не являться юридическими лицами).

В связи с принятием России в Совет Европы, теперь юрисдикция Европейского Суда распространяется и на территорию России. Это высший судебный орган для России и ее граждан.

Правоохранительные органы в современном государстве образуют самостоятельную ветвь власти. Правоохранительная деятельность состоит в надзоре за соблюдением законов, в выявлении, пресечении и предупреждении правонарушений, раскрытии и расследовании совершенных правонарушений, разрешении некоторых правонарушений по существу, а также исполнении некоторых судебных решений (например, исполнении приговора суда о назначении наказания виде лишения свободы). Основное назначение правоохранительной деятельности состоит в обеспечении правосудия и тем самым - в обеспечении законности.

Кроме того, значительную роль в государственном механизме ряда стран играет система органов прокуратуры. Прокуратура, призвана осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением законности в работе органов дознания и предварительного следствия, при рассмотрении дел в судах, при исполнении наказаний и других мер принудительного характера. Одновременно прокуратура (следователи прокуратуры) расследует некоторые категории уголовных дел (например, умышленные убийства, изнасилования, некоторые должностные преступления). Прокурор участвует в рассмотрении дел судами и в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством, поддерживает государственное обвинение в суде. В случае установления факта нарушения закона прокурор вправе: освободить своим постановлением незаконно подвергнутых административному задержанию лиц, опротестовать противоречащие закону акты, возбудить уголовное дело или производство об административном правонарушении, внести представление об устранении нарушений закона.

В России сформировалась единая централизованная система органов прокуратуры с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Прокуроры субъектов федерации назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами, иные прокуроры назначаются им самостоятельно. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются законом РФ «О Прокуратуре Российской Федерации».

Определенное место в системе государственных органов занимает нотариальная деятельность, которая придает законную форму различным фактическим обстоятельствам и тем самым содействует утверждению правового порядка в общественной жизни.

Важнейшую роль в правоохранительной деятельности играют органы внутренних дел. К основным задачам относятся: охрана правопорядка, предупреждение и пресечение преступлений, их раскрытие и расследование; исполнение приговоров суда; обеспечение пожарной безопасности; обеспечение безопасности дорожного движения. Важнейшим структурным подразделением органов внутренних дел является милиция. Основными задачами являются: обеспечение личной безопасности граждан; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; раскрытие преступлений; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; оказание помощи в пределах, установленных законодательством, органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их законных прав и интересов.

орган власть правовой

3. Принцип разделения властей

Главная проблема эффективности функционирования механизма государства состоит в оптимальном распределении компетенции различных государственных органов. Обеспечить такую оптимизацию позволяет реализация теории разделения властей. О первом разделении властей можно говорить применительно к государственному устройству Древнего Рима. Одна часть власти находилась в руках консулов, другая часть - в руках сената, третья часть в руках народных трибунов, выразителей интересов племени. Таким образом, сосуществовали монархическая, аристократическая и демократическая власти. Такая смешанная форма государственной власти, по мнению Цицерона, обеспечивала величие и устойчивость Рима. Однако такое разделение властей имеет мало общего с современностью.

В XIII-XIV в.в. в Европе возникают первые сословно-представительские учреждения (1265 г. - английский парламент, 1302 г. - французские генеральные штабы), выступающие некоторым противовесом королевской власти. Однако лишь в XVII в. они начинают играть существенную политическую роль, которая закрепляется, например, в английском Билле о правах 1689 г., где было зафиксировано, что законы и налоги - исключительная компетенция парламента. Такая практика получила теоретическое обоснование в теории разделения властей, например, Д. Локка, Ш. Монтескье. Эта теория наиболее последовательно была реализована в устройстве высших государственных органов США.

Сегодня разделение властей имеет два значения: инструментальное (наиболее рациональное разделение функций государственной власти) и политическое (сдержки и противовесы между ветвями власти, что не позволяет какой-либо из них узурпировать всю полноту власти). Одновременно сегодня о разделении властей можно говорить как по «горизонтали» (например, между высшими органами власти), так и по «вертикали» (между высшими и нижестоящими государственными органами, т.е. разделение властей с учетом территориального устройства государства).

Классическая теория разделения властей исходит из того, что в современном цивилизованном государстве власть должна быть разделена между тремя ветвями власти - законодательной, исполнительной и судебной. Их относительная самостоятельность состоит в разграничении компетенции: другая ветвь власти не может вмешиваться в компетенцию «соседа». Так, никто, кроме судов, не может отправлять правосудие. На судебную власть возложено также разрешение политических споров между ветвями власти, между субъектами федерации. Сложнее обстоит дело с разделением компетенции законодательной и исполнительной ветвей власти. В принципе законодательная власть издает законы, а исполнительная их выполняет. Однако законами невозможно охватить все сферы общества. Поэтому часто возникают ситуации из сферы жизни, не урегулированные законом, но требующие государственного регулирования. Такие потребности привели к тому, что исполнительная власть стала управленческой властью, для чего эта ветвь власти была наделена правом издавать нормативные юридические акты, которые порой имеют такое же важное значение, что и законы. Поэтому грань между этими ветвями власти весьма подвижна, условна.

В современных государствах существует два способа разграничения компетенции законодательной и исполнительной властей. Первый способ, применяемый в США, Англии и некоторых других странах, состоит в издании законодателем закона (статуса) о предоставлении права конкретному органу по конкретному кругу вопросов издавать обязательные к исполнению постановления, то есть исполнительному органу делегируются законодательные полномочия. Другой способ характерен для континентальной Европы и состоит в закреплении компетенции (например, в конституции) законодательной и исполнительной властей, при этом вмешиваться в компетенцию друг друга они не имеют права.

Практика постоянно вносит коррективы в теоретические конструкции, требует их уточнения и даже пересмотра. Так, реалии конца XIX в. побудили крупнейшего теоретика государства и права XIX в. Б.Н.Чичерина разделить верховную власть на четыре отрасли: власть учредительную, т.е. право устанавливать основной закон государства, определять устройство верховной власти коренные права граждан; власть законодательную, т.е. установление общих обязательных юридических норм; исполнительную, или правительственную, власть, приводящую законы в исполнение, управляющую государством на основе закона; и власть судебную, т.е. разрешение тяжб и наложение наказаний. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Ч.1 Общие государственные права - М, 1894 - с.76.

Сегодня в России объективно существуют не три ветви власти, а пять: президентская власть, законодательная, исполнительная, судебная и правоохранительная.

4. Понятие функций государства

Деятельность государства многогранна, она охватывает самые различные стороны общественной жизни. Основные направления деятельности государства называются функциями государства.

В функциях государства выражается его сущность, та роль, которая отводится государству в решении вопросов общественного развития и блага народонаселения.

Функции государства устанавливаются в зависимости от основных задач, стоящих перед государством на том или ином этапе его развития, и представляет собой средство реализации этих задач. Содержание задач государства определяется различными внутренними и внешними факторами, на которые подразделяются все основные направления деятельности государства.

По продолжительности действия функции государства подразделяются на постоянные и временные. Постоянные функции государство осуществляет на всех этапах своего развития, тогда как временные функции имеют место только при решении определенной задачи, как правило, имеющей чрезвычайный характер (ликвидация стихийного бедствия, масштабных катастроф, антиконституционных выступлений).

4.1 Внутренние функции государства

Внутренние функции государства подразделяются на экономическую, социальную, финансового контроля, охраны правопорядка и экологическую (природоохранительную).

Экономическая функция выражается в выработке и координации государством стратегических направлений развития экономики страны в наиболее оптимальном режиме. В правовом государстве, функционирующем в условиях рыночных товарных отношений, государственное регулирование экономики осуществляется в основном экономическими, а не административными методами.

Социальная функция государства призвана обеспечить социальную защищенность личности, нормальные условия жизни для всех членов общества вне зависимости от их непосредственного участия в производстве благ.

Функция финансового контроля выражается в выявлении и учете государством доходов производителей. По закону часть этих доходов в виде налогов направляется в государственный бюджет для удовлетворения социальных и других общегосударственных нужд. Государство осуществляет контроль за правильностью расходования налогов.

Функция охраны правопорядка - это деятельность государства, направленная на обеспечение точного и полного осуществления его законодательных предписаний всеми участниками общественных отношений.

Экологическая функция - жизненно важная деятельность любого современного государства, мирового сообщества в целом. В современных государствах разработано обширное природоохранительное законодательство, которое регулирует деятельность людей и различных организаций в области использования природной среды (приняты законы об охране животного мира, атмосферного воздуха, природных ресурсов, вод, земли, лесов).

4.2 Внешние функции государства

Они призваны решать следующие внешние задачи государства: установление и поддержание нормальных отношений с другими государствами, и обеспечение обороны страны от возможной внешней агрессии. Различаются две основные внешние функции государства: взаимовыгодное сотрудничество со всеми другими государствами мирового сообщества и оборона страны от нападения извне.

Общую координацию международного сотрудничества в экономической, политической, культурной, научно-технической областях, а также в области охраны окружающей среды осуществляет Организация Объединенных Наций и ее специализированные учреждения (Экономический и Социальный Совет ООН, Совет Безопасности, ЮНЕСКО, МАГАТЭ и др.)

Функция государства по обороне страны от внешнего нападения осуществляется экономическими, политическими, дипломатическими и военными средствами. Оборонная деятельность государства базируется на его военной доктрине и складывается из пяти основных направлений:

1. укрепление оборонной мощи страны;

2. повседневное совершенствование вооруженных сил;

3. охрана государственных границ;

4. организация гражданской обороны;

5. военное обучение запаса вооруженных сил.

Тесным взаимодействием оборонной деятельности государства с его внутренними функциями, с одной стороны, успешно решаются задачи укрепления обороноспособности страны, а с другой - обеспечиваются благоприятные условия для мирного созидательного труда во всех сферах внутренней жизни страны.

Заключение

Итак, из всего вышесказанного видно, что функции государства тесно взаимосвязаны со всей системой государственных органов. Их деятельность направлена на гармоничное экономическое, социальное и духовное развитие общества, при непременном взаимодействии и сотрудничестве с другими государствами.

Государство всегда должно выступать как верховный хранитель и защитник законных интересов личности. Его основной целью должны быть блага человека, его нравственное, материальное и физическое благополучие, максимальная социальная и правовая защищенность каждого.

Однако я думаю, что, учитывая исторический опыт, можно говорить о том, что государство - это, прежде всего, аппарат подавления, т. к. в реальности идеальная цель трудновыполнима, потому, что даже в самом "демократичном государстве" всегда образуется определенная группа людей (из управления государством) преследующая свои собственные интересы и потому неспособная обеспечить интересы каждого члена общества. И эта тенденция характерна не только для какого-то отдельного государства, но и для всего мирового сообщества.

Человеческое общество на протяжении всей истории своего развития пережило множество различных форм правления. Один государственный строй сменял другой.

Человечество совершенствовало государственный механизм, стремилось развить и воплотить в жизнь идею правового государства. Безусловно, нельзя отрицать заслуг выдающихся мыслителей античности, феодального и буржуазного периодов, видных правоведов и философов XX века. Благодаря их усилиям, любви к справедливости и правосудию, человечество достигло многого на пути построения правовой государственной системы.

Но, несмотря на это, государственное устройство в целом все же еще далеко от совершенства. В своем стремлении к идеальной цели государство сталкивается с множеством проблем мешающих его прогрессивному развитию (коррупция, терроризм, вспышки эпидемий и др.).

Например, терроризм: в конце 1980-х годов число терактов, казалось, шло на убыль.

Однако теперь появились террористы "новой волны". В их арсенале такие средства и методы, из-за которых его сложно предотвратить и труднее с ним бороться.

Разрушительное влияние терроризма очевидно: он способен остановить или замедлить процесс урегулирования конфликтов в различных точках планеты; наносит удар по экономике различных стран (например, в одних только Соединенных Штатах на антитеррористические мероприятия в 2000 году было выделено свыше десяти миллиардов долларов).

Он заставляет все страны мира тратить внушительную часть налоговых платежей на обеспечение безопасности видных общественных деятелей и других граждан, а также на защиту важных объектов.

Многочисленные реформы в области здравоохранения, законодательства, сельского хозяйства, систем образования, социального обеспечения и других областях общественной жизни, хотя и принесли некоторые улучшения, все же не смогли до конца решить те проблемы, ради которых они проводились.

Учитывая это, не думаю, что какое-либо государство, даже самое демократичное на сегодняшний день, сможет когда-либо достичь тех целей, ради которой оно создает государственный механизм, как средство реализации своих функций.

Все эти неудачные поиски приводят к выводу, что одного только государства как политической формы общества, как его не совершенствуй, недостаточно для обеспечения свободы граждан.

Поэтому в ходе естественно-исторического развития одновременно с государством появился другой социальный институт - право.

Закончить хочется бессмертными словами из "Законов" Платона:

«…я вижу близкую гибель того государства, где закон не имеет силы и находится под чьей-либо властью. Там же, где закон - владыка над правителями, а они - его рабы, я усматриваю спасение государства и все блага, какие только могут даровать государствам боги…»

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации: Официальный текст с поправками. Историко-правовой комментарий / Б.А.Страшун. - 3-е изд.,перераб. - М.: Норма, 2010. - 144 с.

2. Алексеев, С.С. Государство и право: учебник С.С.Алексеев - М., 1997 - 300

3. Лазарев, В.В. Общая теория государства и права: учебник / В.В.Лазарев - М., 1994. - 408 с.

4. Сапельников, А.Б. Теория государства и права: учебник А.Б. Сапельников, И.Л. Честнов - СПб., 2006. - 277 с.

5. Спиридонов, Л.И. Теория государства и права: учебник Л.И. Спиридонов - М.: Проспект, 1997. - 304 с.

6. Хропанюк, В.Н. Теория государства и права: учебник В.Н. Хропанюк - М.: Интерстиль, 2003. - 310 с.

Размещено на Allbest.ru

Подобные документы

Механизм государства, организация и деятельность государственного аппарата. Органы государства, как элемент механизма государства. Принципы теории разделения властей и построения правового государства. Система механизма государства Российской Федерации.

курсовая работа , добавлен 18.11.2010


Понятия государственного аппарата и механизма государства. Соотношение различных ветвей государственной власти в системе государственного аппарата. Характерные свойства механизма государства. Принципы организации и деятельности государственного аппарата.

курсовая работа , добавлен 12.02.2011


Структура механизма государства. Принципы организации и деятельности государственного аппарата. Основополагающие принципы теории разделения властей и построения правового государства. Характеристика государственного механизм Российской Федерации.

дипломная работа , добавлен 27.09.2011


Комплексное общетеоретическое изучение органов государственной власти как составной части механизма государства. Виды механизма государства, принципы его деятельности. Правовой статус и классификация государственных органов. Принцип разделения властей.

курсовая работа , добавлен 11.11.2014


Принципы организации и деятельности механизма государства. Описание компетенции и видов государственных органов: президента, органов законодательной, исполнительной, судебной власти, прокуратуры. Принцип разделения властей в государственном механизме.

курсовая работа , добавлен 07.12.2010


Предмет науки теории государства и права. Основные направления действия механизма государства. Характерные черты механизма государства. Принципы организации и деятельности государственного аппарата. Роль органов внутренних дел в механизме государства.

курсовая работа , добавлен 07.02.2010


Процедуры принятия государственных решений. Сущность государственного аппарата, проявляющаяся в принципах его организации и деятельности. Типы государственной службы. Орган государства как главный элемент его механизма. Принцип разделения властей.

курсовая работа , добавлен 14.11.2013


Принцип разделения властей и государственный аппарат. Понятие и признаки государственных органов, ключевые принципы их формирования. Структура власти демократического государства. Особенности организации государственного аппарата в Российской Федерации.

реферат , добавлен 02.04.2013


Изучение особенностей системы государственных органов в РФ. Характеристика правового статуса Президента, правительства и судебной власти. Анализ принципа разделения властей, народовластия, иерархичности и равного доступа граждан к государственной службе.

курсовая работа , добавлен 28.04.2011


Понятие, виды и особенности государственных органов как основного элемента механизма государства. Деятельность судебных органов как особой самостоятельной разновидности органов государственной власти. Проблемы реформирования судебных органов РФ.

Деятельность территориальных органов координирует полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе. Это исключает необходимость частого обращения в Москву при решении региональных вопросов.

При Президенте РФ образована комиссия по вопросам совершенствования государственного управления.

На комиссию возложены следующие функции:

обеспечение взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в процессе принятия законов и других нормативных актов субъектов РФ;

выработка мер по обеспечению соответствия законов субъектов РФ Конституции и законам Российской Федерации;

устранение возможных разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также между представительными и исполнительными органами власти субъектов РФ;

подготовка предложений по применению Президентом РФ согласительных процедур для разрешения таких разногласий.

В целях улучшения взаимодействия Правительства РФ с органами государственной власти субъектов РФ, повышения оперативности решений в заседаниях Правительства РФ по вопросам, затрагивающим интересы субъектов РФ, участвуют их руководители. На заседание Правительства РФ по итогам года приглашаются главы всех субъектов РФ.

Председатель Правительства РФ ежеквартально проводит рабочие совещания по актуальным вопросам с руководителями органов государственной власти субъектов РФ, еженедельно встречается с руководителями органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с утверждаемым графиком.

Органы власти субъектов РФ обеспечивают соответствие своей деятельности и принимаемых нормативных правовых актов федеральному законодательству. Установлена их ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных законов, игнорирование решений судов, в результате которых были созданы препятствия работе федеральных органов власти, местного самоуправления, нарушены права и свободы человека, охраняемые законом интересы юридических лиц. В случае, если судом установлено, что законодательным органом субъекта РФ принят такой акт, а этот орган не принял мер по исполнению решения суда об отмене акта. Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу. Если в течение трех месяцев после предупреждения меры не приняты, то Президент РФ вносит в Государственную Думу проект закона о роспуске законодательного органа. Государственная Дума обязана в течение двух месяцев рассмотреть указанный проект.

Аналогично Президент РФ вправе действовать при таких же нарушениях в отношении главы субъекта РФ. Президент РФ может отрешить его от должности, что влечет за собой отставку возглавляемого им исполнительного органа власти. По мотивированному представлению Генерального прокурора РФ Президент РФ также вправе временно отстранить главу субъекта РФ от исполнения полномочий в случае предъявления ему обвинения в совершении тяжкого преступления.

Совершенствуется также финансовый контроль за деятельностью региональных органов власти. Во всех субъектах РФ открылись федеральные казначейства и контролируются бюджетные потоки. Берется под контроль Банка России банковская сеть на местах.

Проведенное во второй главе исследование юридических форм обеспе­чения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации свиде­тельствует, что основными из них являются контроль и надзор. Общий их ана­лиз позволяет сделать вывод, что в целом они еще недостаточно совершенны.

В настоящее время это пока разрозненные, не имеющие четкого взаимодейст­вия элементы видимой нами единой системы обеспечения законности в субъ­ектах Российской Федерации с четко налаженным механизмом. К тому же на­личие множества институтов власти, осуществляющих контроль и надзор в сфере правотворчества субъектов Российской Федерации с целью обеспечения законности, порождает дублирование полномочий. Это в определенной степе­ни наносит вред государственно-правовой политике субъекта Федерации в об­щем и, в частности, правотворческой деятельности органов государственной власти субъекта Федерации, законности издаваемых ими актов, поскольку не исключается лоббирование интересов федеральной власти через “контроли­рующие” правотворческий процесс органы. Полноценный режим законности в правотворчестве оптимально сочетается с небольшим количеством “контроли­рующих” субъектов, имеющих четкое разграничение компетенции. Однако следует признать, что по различным причинам, в том числе политическим, фи­нансовым, реализация данной идеи невозможна. В связи с этим проявляется актуальность координационной деятельности. Особую роль в этом, на наш взгляд, должны сыграть полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах. Тем более, что это четко сочетается с их задачами и функциями, а также с целью создания-преобразования и деятельно­сти в целом института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

В этом смысле проанализируем правовые основы института полномоч­ных представителей Президента Российской Федерации в федеральных окру­гах и попытаемся раскрыть его значимость в обеспечении законности право­творчества субъектов Российской Федерации.

Институт полномочных представителей Президента Российской Федера­ции в федеральных округах создан главой государства в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных пол­номочий, в том числе в сфере правотворчества, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствова­ния системы контроля за исполнением их решений.

Проследим в общих чертах, как развивался этот институт. Исторически институт представителей Президента Российской Федерации формируется с августа 1991 года. Распоряжением Президента РСФСР от 31.08.1991 г. № 33-рп было утверждено Временное положение о представителях Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москве и Ленинграде. Затем этот институт формально был распространён и на респуб­лики в составе РСФСР распоряжением Президента РФ от 02.09.1991 г. № 34- РП “Об утверждении Временного положения о представительствах Президента РСФСР в республиках в составе РСФСР” Почти год спустя Президент РФ Указом от 15.07.1992 г. № 765 придал данному институту более значимый ха­рактер, утвердив теперь уже постоянное Положение о представителе Прези­дента РФ в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге.

Далее 5 февраля 1993 года институт представите­лей Президента РФ в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге был реорганизован в соответствии с од­ноименным Положением, утвержденным Указом Президента РФ за № 186 . Еще позже на основании Указа Президента РФ от 10 июня 1994 года № 1186 представители Президента в республиках, а также в краях, областях, автоном­ной области, автономных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге полу­чили общую правовую основу - “Положение о полномочном представителе V Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации” . Далее в развитии данного института произошло укрупнение территориальных еди­
ниц, в которые назначались указанные должностные лица: в 1997 году он был преобразован в институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в регионе. Развитие этой тенденции отразилось также в Указе Пре­зидента Российской Федерации от 13.05.2000 г. № 849 “О полномочном пред­ставителе Президента Российской Федерации в федеральном округе” .

Таким образом, институт полномочного представительства Президента Российской Федерации существует уже более десяти лет. За это время он по­лучил существенное развитие и конкретное нормативное наполнение посред­ством правовых актов Президента РФ. Хотя следует заметить, что не раз вы­сказывались мнения и имели место дискуссии о его неполномочности и некон- ституционности.

Следует отметить, что в настоящее время помимо представителей Прези­дента Российской Федерации в федеральных округах также действуют и дру­гие полномочные представители Президента Российской Федерации в органах государственной власти Российской Федерации (например, в Конституцион­ном суде Российской Федерации , в Государственной Думе). Кроме этого, до недавнего времени действовал полномочный представитель Президента РФ в Межпарламентской Ассамблее стран СНГ.

Все указанные представительства, в том числе и в федеральных округах, хотя и имеют несколько иные задачи , но в то же время выполняют общую для всех функцию - действие от имени и по поручению главы государства, прове­дение единой политики Президента Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, обеспечение законности в определен­ных сферах государственно-правовых отношений.

Справедливости ради отметим, что настоящий институт представитель­ства главы государства в федеральных округах, кроме президентского правово­го установления, имеет серьезное нормативное начало. В нынешнем Основном законе он получил конституционное закрепление в главе 4 "Президент Россий­ской Федерации" (п. "к" ст. 83). И в то же время высказываются справедливые мнения, что представительства в федеральных округах имеют недостаточную правовую основу, для того чтобы представлять интересы подобного уровня власти и к тому же обеспечивать его работу. Последнее, как представляется, имеет определенный смысл и требует более конкретного осмысления, ибо “по­ка не принят федеральный закон, такая ситуация является существенным козы­рем для губернаторов, пытающихся отстоять свою прежнюю независимость от Центра” . При этом следует учесть, что, с одной стороны, имеющаяся норма­тивно-правовая основа представительства Президента РФ в федеральных окру­гах полностью легитимна, с другой, поскольку Россия есть федеративное госу­дарство, то нельзя упускать из вида тезис, ставший чуть ли не лозунгом совре­менного федеративного государства: “Чем меньше прав у федерального цен­тра, тем реальнее федерация” . Разумеется, воплощение данного “лозунга” имеет свои позитивные моменты, но не во всем. Это может касаться, как уже доказано, экономической сферы, и то с определенными ограничениями. В ча­стности, одним из приоритетных направлений административной реформы в 2003 - 2004 годах Президентом Российской Федерации было определено “ог­раничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъек­
тов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государст­венного регулирования” . Что же касается правовой системы России, меха­низма ее развития, совершенствования, то здесь, на наш взгляд, должна быть четкая, разумная централизованная контрольная деятельность, ибо подобная вольность субъектов Российской Федерации нам уже известна (проблема несо­ответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации фе­деральному законодательству). “Право в России, - подчеркнул профессор А.Д. Бойков, - всегда нуждалось в механизме контроля и жесткого принуждения” . При этом “контроль за соблюдением федеральных законов следует переводить в плановый режим, тесно работая с органами юстиции, прокуратуры и суда­ми”. В то же время “ни в коем случае нельзя ослабить властные полномочия региональной власти. Это то звено, на которое не может не опираться власть федеральная”.

Было бы целесообразно придать законодательному регулированию ста­тус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. При этом справедливее будет законом урегулировать весь институт представитель­ства, а не только представительство главы государства, и тем более только в федеральных округах. Разумеется, этот закон должен касаться представитель­ства органов государственной власти, органов местного самоуправления, госу­дарства в отношениях административного характера, то есть тех отношений, которым присущ метод субординации, а никак не метод координации, харак­терный для гражданско-правовых отношений. Как известно, представительство в гражданско-правовых отношениях имеет нормативное развитие в ГК РФ (глава 10). Не углубляясь в подробности данного вопроса, ибо это исследова­
ние иной темы, отметим только, что целесообразно в законе разграничить представительство внутригосударственное и международное.

Поддерживая сомнения некоторых правоведов по поводу необходимо­сти принятия федерального закона, регламентирующего функционирование института полномочных представителей Президента РФ в федеральных окру­гах, мы считаем, что предложенный вариант является компромиссным. Развеи­вая их доводы о том, что принятие закона существенно ограничит конституци­онные права главы государства в области формирования структуры Админист­рации Президента РФ, назначения и освобождения полномочных представите­лей Президента России, подчеркнем следующее. В предположительном законе следует закрепить, что сами представители и положения о них, устанавливаю­щие конкретный правовой статус, нормативно утверждаются органом, должно­стным лицом, предоставляющим такие полномочия.

В целом, на наш взгляд, принятие такого “общего” закона (например, “Об административном представительстве”) способствовало бы функциониро­ванию “государственных” представителей (то есть представителей с публич­ными интересами) и, более того, конкретному определению и упрочению их места и роли как во внутригосударственном механизме, так и в международ- X ных отношениях.

Возвращаясь к рассмотрению института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, еще раз подчерк­нем, что он учрежден в целях обеспечения реализации Президентом Россий­ской Федерации своих конституционных полномочий, в том числе в процессе становления единой правовой системы России. При этом следует обратить внимание на тот факт, что в правотворческой сфере субъектов Российской Фе­дерации представители Президента РФ не имеют реальных полномочий, но особое их значение нам представляется в обеспечении законности и правопо­рядка в субъекте Российской Федерации, в том числе и в правотворчестве. Как справедливо отметил Президент РФ: “Ключевая роль здесь принадлежит имен­но им и Генеральной прокуратуре, ее окружным структурам” К этому доба­
вим только факт значительного роста авторитета органов юстиции в субъектах Федерации .

Отмечая особую роль полномочного представителя Президента РФ в фе­деральном округе и основываясь на закрепляющем его правовой статус Поло­жении , выделим задачи и функции, стоящие перед ними применительно к обозначенной области общественных отношений. В частности, задачами пол­номочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах являются:

1. Организация в соответствующем федеральном округе работы по реа­лизации органами государственной власти основных направлений внутренней политики государства, определяемых Президентом Рос­сийской Федерации.

2. Организация контроля за исполнением в федеральном округе реше­ний федеральных органов государственной власти.

3. Обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации.

4. Представление Президенту Российской Федерации регулярных док­ладов о политическом, социальном и экономическом положении в

4 федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации со­

ответствующих предложений.

К функциям полномочных представителей, результатом реализации ко­торых является влияние на правотворческую деятельность субъектов Россий­ской Федерации и особенно на ее законность, следует отнести следующие:

Обеспечение координации деятельности федеральных органов исполни­тельной власти в соответствующем федеральном округе;

Организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, ор­ганами местного самоуправления, политическими партиями, иными обще­ственными и религиозными объединениями;

Разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического

¼ взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально­

экономического развития территорий в пределах федерального округа;

Согласование кандидатур для назначения на должности федеральных го­сударственных служащих и кандидатур для назначения на иные должно­сти в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной вла­сти;

Организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и рас­поряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоря­жений Правительства Российской Федерации, за реализацией федераль­ных программ в федеральном округе;

Согласование проектов решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Рос­сийской Федерации, находящегося в пределах этого округа;

Участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

Организация по поручению Президента Российской Федерации проведе­ния согласительных процедур для разрешения разногласий между феде­ральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах феде­рального округа;

Внесение Президенту Российской Федерации предложений о приостанов­лении действия актов органов исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федераль­ным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;

Взаимодействие с Главным контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распо-

¼ ряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряже­

ний Правительства Российской Федерации.

Естественно, сам по себе представитель не в силах выполнять поставлен­ные перед ним задачи. Непосредственное обеспечение деятельности полно­мочного представителя осуществляет аппарат полномочного представителя,
являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента Российской Федерации. В структуру аппарата полномочного представителя входит соответствующая окружная инспекция Главного контрольного управ­ления Президента Российской Федерации, которая непосредственно осуществ­ляет организацию контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоря­жений Правительства Российской Федерации, реализацией федеральных про­грамм. В составе указанной инспекции в каждом субъекте Российской Федера­ции в пределах федерального округа действуют главный федеральный инспек­тор и федеральный инспектор, которые обеспечивают реализацию функций полномочного представителя Президента РФ.

Общий анализ задач и функций полномочных представителей Президен­та РФ в федеральных округах, зафиксированных в Положении, позволяет прийти к выводу о том, что им не свойственны прямые властные, исполни­тельно-распорядительные функции в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Тем самым еще раз подтверждается очевидный факт, что в правотворческой сфере субъектов Российской Федера­ции представители Президента РФ не имеют реальных полномочий. Их дея- √ тельность, как справедливо отмечается в юридической литературе, носит объ­ективно “тройственный” характер: организационно-контрольно-

аналитический” . На наш взгляд, в целом ее можно определить как координа­ционную. Цель такой деятельности полномочных представителей в исследуе­мой сфере видится в обеспечении законности, повышении эффективности дея­тельности федеральных органов государственной власти и совершенствовании системы контроля за исполнением решений последних. Позитивным моментом здесь является то, что координация как один из методов воздействия применя­ется как в случае, когда управление строится посредством подчинения, на вла­стных отношениях неравных по своему правовому положению участников (в частности, в отношении федеральных исполнительных органов государствен­ной власти), так и когда между субъектом и объектом управления нет органи­зационной подчиненности (в частности, в отношении иных федеральных орга­
нов государственной власти и органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации). 25

Организационный характер в той или иной мере будут носить все из ука­занных задач, поскольку, во-первых, организация как функция управления - это упорядочение деятельности, создание системы взаимоотношений органов и 26

организаций, обеспечение надлежащего функционирования органов государ­ственного управления 27 , во-вторых, уже изначально при учреждении института полномочных представителей заложена основная неформальная цель: органи­зация проведения политики Президента РФ на всей территории Российской Федерации.

В числе приоритетных организационных мер полномочного представи­теля Президента РФ в сфере обеспечения законности правотворчества субъек­тов Российской Федерации следует выделить обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти феде­рального уровня, федерального уровня и уровня субъекта Федерации, а также субъектов Российской Федерации между собой. В этом смысле их деятель­ность получает серьезное основание. Если вопрос заключается в точке межве­домственных стыков или стыков между территориями, то к его решению важно ∣ζ подключаться представителю Президента РФ, и напротив, если он узковедом­

ственный, то его аппараты, как правило, не должны вмешиваться.

В настоящее время взаимоотношения органов государственной власти в большинстве субъектов Российской Федерации желают оставлять лучшего. Особенно это касается сферы правотворчества. Например, в данной сфере практически абсолютно разрознено, не имея между собой тесного взаимодей­ствия функционируют территориальные органы юстиции и органы прокурату­ры. И это притом, что они на сегодня являются основными “генераторами" правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Фе­дерации.

Так, представляется рациональным со стороны полномочных представи­телей Президента РФ оказать содействие в развитии и закреплении тесных ⅛

25 См.: Петров Г. М. Поощрение в государственном управлении (правовые аспекты). Ярославль, 1993. С.12:, Maxcypoe А.А. Координация экономических процессов правовыми средствами // Журнал российско­го права. 2002. № 5.

26 См.: Носков Б.П. Реформирование административного законодательства России (теоретико­методологический аспект).- M.: Издательская группа “Юрист”, 2002. С. 49.

27 См.: Cmapiuioe Ю.H. Административное право: В 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. - Воро­неж: Издательство ВГУ, 1998. С.176.

взаимоотношений органов юстиции и прокуратуры между собой, а также меж­ду ними и законодательными (представительными), исполнительными и су­дебными 28 органами субъектов Федерации в исследуемой области. Действуя в этом направлении, было бы целесообразно создание в каждом федеральном округе при полномочном представителе Президента РФ координационного центра, с помощью которого на высшем уровне разрешались бы конкретные вопросы политико-правового, социально-экономического, культурно­идеологического характера, в том числе и вопросы взаимодействия государст­венных структур различных уровней. По мере необходимости проводились бы заседания руководителей органов государственной власти (взаимодействия ко­торых требовалось достичь), чтобы разрешить какой-либо конкретный вопрос, обменяться положительным опытом.

Контрольно-надзорная деятельность полномочных представителей явля­ется хотя и вторичной как вид деятельности, однако от ее организации во мно­гом зависит поддержание законности, дисциплины и правопорядка. Государст­во должно сохранять контроль и регулирующее воздействие на те обществен­ные отношения, которые в этом объективно нуждаются. В частности, как уже отмечалось, это касается правовой системы Российской Федерации и механиз- *(ма ее развития.

Контроль - это действие, устанавливающее соответствие исполнения принятому решению путем сопоставления фактически достигнутых промежу­точных или конечных результатов и задач (заданий), предусмотренных реше­нием (программой, планом). Успешное осуществление намеченных мер невоз­можно, если постоянно не следить, насколько сделанное соответствует постав­ленным задачам. 29

В последнее время организация государственного контроля вызывает существенные нарекания у ученых-юристов. Они отмечают, что контрольный аппарат значительно, даже в некоторой степени неоправданно, вырос. Причем контроль как таковой в нашей стране поверхностен. В работе его органов дос­таточно параллелизма и дублирования. Отсутствует четкая координация кон- 4 трольной деятельности. 30 Отсюда встает вопрос о совершенствовании системы

контроля за исполнением решений федеральных органов государственной вла­сти.

28 Речь идет о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации.

29 См.: Носков Б.П. Указ соч. С. 111.

30 См.: Носков Б.П. Указ соч. С. 31.

Как раз одной из задач представителей Президента РФ в федеральных округах выступает “организация контроля за исполнением в федеральном ок­руге решений федеральных органов государственной власти”. Очевидно, дан­ная задача имеет позитивное направление. Однако, придерживаясь взглядов А.Львова, А.Чурбакова, С.Белова, 31 заметим здесь некое противоречие. Из­лишне широко сформулирована задача полномочного представителя по орга­низации контроля за исполнением в федеральном округе решений федераль­ных органов государственной власти. Среди функций Президента ни в ст. 80, ни в целом в гл. 4 Конституции Российской Федерации не сформулирована функция контроля за указанными органами и исполнением их решений, хотя некоторые контрольные полномочия Президента Конституция устанавливает (например, п. 3 ст. 115, п. 2 ст. 125). Тем не менее, это лишь отдельные кон­трольные полномочия или их элементы, и то в отношении лишь некоторых ор­ганов государственной власти.

Кроме этого, как известно, статья 10 Конституции Российской Федера­ции устанавливает, что “государственная власть в Российской Федерации осу­ществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и су­дебную”, причем “органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны”. Следовательно, решения федеральных органов государст­венной власти - это решения федеральных органов каждой из вышеназванных ветвей власти. Иными словами, при трактовке термина “федеральный орган го­сударственной власти” следует избегать ошибки отождествления его с терми­ном “федеральный орган исполнительной (либо иной) ветви власти”.

Таким образом, фактически полномочные представители в федеральных округах обеспечивают реализацию конституционных полномочий Президента РФ, а указанная задача, хотя и имеет благие намерения, в то же время вряд ли находится в рамках именно компетенции Президента Российской Федерации. Функция контроля является властной, а именно предполагает постоянное на­блюдение, проверки, приостановление либо отмену решений подконтрольных субъектов и даже применение мер наказания. Такая функция согласно Консти- V туции Российской Федерации в отношении решений всех федеральных органов

государственной власти Президенту не присуща, поэтому наделение структур­ного подразделения Администрации Президента Российской Федерации пол-

31 См.: Львов А., Чурбаков А., Белов С. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: два мнения // Кодекс-INFO - Информационный бюллетень текущего законодательства. 2001. № 10.

номочиями, прямо не входящими в компетенцию самого Президента (или час­тично выходящими за рамки этой компетенции), не вполне согласуется с Кон­ституцией Российской Федерации. На этот счет в юридической литературе вы­двигаются рациональные предложения: “при формулировании указанной зада­чи(абз. 2 п. 5 Положения о полномочном представителе Президента РФ в фе­деральном округе) использовать понятия “контрольные полномочия Президен­та” или “президентский контроль”.

Одной из реальных функций полномочного представителя, имеющей ко­ординационный характер в сфере правотворчества субъектов Федерации, явля­ется участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа. Для исполнения этой функции полномочные представители наделены правом направлять для участия в работе указанных органов своих заместителей и сотрудников своего аппарата. Разумеется, такое участие возможно только с правом совещательного голоса. К тому же в силу конституционных положений полномочные предста­вители вправе принимать участие в работе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации лишь в ряде случаев и с их согласия, в рабо­те законодательных (представительных) органов субъектов федерации - только ■*(с их согласия, ибо, во-первых, п.4 ст.78 Конституции РФ закрепляет функцию

Президента Российской Федерации по обеспечению осуществления полномо­чий лишь федеральной государственной власти, во-вторых, вне пределов веде­ния и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Россий­ской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Кон­ституции РФ), и лишь в пределах ведения Российской Федерации и полномо­чий Российской Федерации по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти Рос­сийской Федерации (п. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Кроме этого, на протяжении последних двух лет полномочные предста- ■К вители уделяют пристальное внимание выборам в субъектах Федерации.

Налицо их успехи также в кадровой политике, позволившей переориен­тировать работу федеральных структур в субъектах Федерации в сторону от­
стаивания прежде всего общегосударственных интересов, в том числе это каса­ется и создания единого правового государства.

Справедливости ради отметим, что при осуществлении задачи “обеспе­чения реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Poc- сийской Федерации” полномочия его представителя будут иметь опосредован­ное влияние на правосозидательную сферу субъектов Федерации. Безусловно, в правотворческой деятельности немалую роль играет субъективный признак: проекция правотворцом своих взглядов в юридическую форму, лоббистская деятельность и др. Тем самым через функцию “согласования кандидатур для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандида­тур для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Феде­рации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти” обеспечивается проведение единой централизованной политики, оказывается, хотя и косвенное, незначительное, но все же опреде­ленное воздействие на механизм развития правового поля субъектов Федера­ции в пределах федерального округа.

Наконец, последняя задача “представления Президенту Российской Фе­дерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе и внесения Президенту Российской Федера­ции соответствующих предложений” носит, очевидно, аналитический харак­тер.

Данная задача реализуется через функцию “внесения Президенту Рос­сийской Федерации предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пре­делах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательст­вам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражда­нина”.

V На первый взгляд, эту функцию можно отнести к контрольному направ­

лению деятельности полномочного представителя Президента Российской Фе­дерации в федеральном округе, что будет, скорее всего, ошибочно. Для того

чтобы внести вышеуказанное предложение, представитель Президента РФ, опираясь на свой аппарат, должен изначально не контролировать, а анализиро­вать акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на предмет соответствия их Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации и уровню со­блюдения прав и свобод человека и гражданина, так как осуществлять кон­троль нормативного документа можно лишь в процессе его анализа по соответ­ствующему основанию.

Анализ задач и функций полномочного представителя Президента Рос­сийской Федерации в федеральном округе позволяет четко обозначить и не пе­реоценить его роль в процессе развития правового поля субъектов РФ. Его дея­тельность в сфере правотворчества субъектов Российской Федерации имеет особенно важное значение, во-первых, при осуществлении контроля за терри­ториальными органами федеральных исполнительных органов государствен­ной власти, в том числе за управлениями юстиции в субъектах Российской Фе­дерации; во-вторых, в процессе налаживания согласованного функционирова­ния и взаимодействия органов государственной власти федерального уровня, федерального уровня и уровня субъектов Федерации, регионального уровня, а Ч также придания сложившимся взаимоотношениям системного характера; в-

третьих, в кадровой политике. При этом полномочным представителям Прези­дента РФ следует учитывать два важных момента. Во-первых, необходимо ис­ключить возможность вторжения в компетенцию и полномочия органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации. Во-вторых, соблюдать баланс между своей координационной деятельностью и осуществлением феде­ральными органами исполнительной власти и их территориальными органами полномочий под свою ответственность.

Тем самым будет происходить стабилизация как в правовой, так и в по­литической, экономической сферах деятельности в федеральном округе.

Итак, институт представителя Президента Российской Федерации - это институт вторичной легитимности, то есть специфика полномочных предста­вителей Президента РФ в федеральных округах заключается в том, что они обеспечивают осуществление задач и функций главы государства, выступают от его имени и по его поручению, наделены определенными государственно­властными полномочиями; любые действия и заявления представителя Прези­дента являются продолжением деятельности самого Президента. Однако эти параметры их правового статуса не должны выходить за рамки целей, задач, функций Администрации Президента Российской Федерации в целом, а имен­но - обеспечения реализации Президентом своих конституционных полномо­чий.

Основа деятельности полномочных представителей Президента РФ в фе­деральных округах в сфере обеспечения законности в правотворчестве субъек­тов Российской Федерации видится в необходимости осуществления коорди­национных полномочий: в частности - в оптимизации функционирования в фе­деральном округе территориальных структур федеральных органов исполни­тельной власти, а в целом - в организации тесного взаимодействия органов го­сударственной власти. Иными словами, в федеральном округе полномочный ⅜(представитель Президента РФ выступает в роли центрального элемента меха­

низма обеспечения законности в правотворчестве субъектов Федерации.

Помимо рассмотренного института представительства Президента РФ в федеральных округах в сфере обеспечения законности в процессе развития правовой системы субъектов Российской Федерации следует отметить специ­фическую роль не так давно созданного при верхней палате федерального пар­ламента совещательного органа - Совета законодателей, деятельность которого также носит координационный характер. При этом основным отличием данно­го органа является то, что его координационные функции в сфере обеспечения законности направлены в наиболее узкую сферу правообразования - законо­творчество субъектов Российской Федерации.

Так, в 2000 году кардинально изменился порядок формирования Совета ■4. Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Вместо прежнего

членства руководителей законодательных (представительных) и исполнитель­
ных органов государственной власти в состав Совета Федерации делегируют­ся представители. Заметим, что это ни в коей мере не противоречит Конститу­ции РФ. В части 2 статьи 95 Конституции РФ отмечается, что “в Совет Феде­рации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федера­ции: по одному от представительного и исполнительного органов государст­венной власти”, и не указывается, какие конкретно представители: руководите­ли, члены соответствующего органа государственной власти либо просто гра­ждане.

По существу, руководители законодательных (представительных), ис­полнительных органов государственной власти субъектов Федерации теперь полностью отдаются решению региональных проблем, а настоящие члены Верхней палаты российского парламента осуществляют свою деятельность на постоянной основе, “имеют возможность сосредоточить свое внимание на ра­боте исключительно над федеральными законодательными актами, что делает законы более качественными, более взвешенными” . На сегодня это важный положительный момент в развитии российского законодательства, в право­творческой практике.

Однако следует отметить, что прежний федеральный законодательный процесс (в лице его субъектов) имел более или менее непосредственную связь с механизмом развития правовой базы субъектов Федерации, нежели после проведенных преобразований в Совете Федерации. Так возникла необходи­мость в дальнейшей координации и обмене опытом законотворческой деятель­ности, а в целом в обеспечении единого правового пространства Российской Федерации. К тому же руководители законодательных собраний субъектов Фе­дерации оказались вне федерального уровня в отличие от своих бывших коллег по верхней палате - губернаторов, которые активно работают в Государствен­ном совете. В связи с этим реально был создан Совет по взаимодействию Сове­та Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодатель­ными (представительными) органами государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации - Совет законодателей. Создание такого Совета, как под- к

черкнул В.В.Путин, “позволяет приблизить региональный уровень власти к федеральному центру” .

Справедливости ради отметим, что идея создания такого органа в России вынашивалась уже несколько лет. Предпринималась попытка создать его при Государственной Думе, но из-за неопределенности статуса, без которого обще­ственной организации трудно осуществлять свои функции, депутаты Кабарди­но-Балкарской республики отказались присоединиться к нему. После создания ассоциаций законодателей при округах парламентарии вновь вернулись к этой идее , и в конце мая 2002 года, поддержанная Президентом РФ, она получила свое реальное воплощение. В свою очередь, руководители законодательных (представительных) органов субъектов Федерации выразили пожелание, чтобы новый совещательный орган (как и Государственный Совет) действовал при Президенте РФ. Но пока глава государства не отреагировал на это предложе­ние и просто принимал участие в заседаниях Совета законодателей.

Фактически российские законодатели создали свой “Государственный Совет”. Это консультативный орган для руководителей законодательных (представительных) органов субъектов Федерации. Он собирается не реже двух раз в год. Возглавляет его Председатель Совета Федерации Федерального Соб­рания РФ. Работой Совета руководит Президиум, в который помимо спикера верхней палаты российского парламента входят: первый заместитель Предсе­дателя Государственной Думы РФ, один из заместителей Председателя Совета Федерации и семь руководителей законодательных собраний - по одному от каждого федерального округа. На заседания Совета законодателей приглаша­ются: Президент РФ, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представители феде­ральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, научных учреждений и организаций. Совместно они анализируют проблемы развития российской правовой системы, находят компромисс в их решении. Тем самым
происходит оптимизация в целом правотворческой деятельности на обоих уровнях Федерации.

Основными задачами Совета законодателей в соответствии с Положени­ем являются:

Содействие обеспечению взаимодействия законодательных (представи­тельных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации, а также между со­бой;

Определение основных направлений развития федерального законода­тельства и законодательства субъектов Российской Федерации;

Придание системного характера законодательному процессу на феде­ральном уровне и уровне субъектов Федерации;

Содействие распространению позитивной законотворческой деятельно­сти, а также правоприменительной практики в Российской Федерации;

Обсуждение наиболее значимых проектов федеральных законов;

Обсуждение иных вопросов законотворческой деятельности и правопри­менительной практики, имеющих важное государственное значение

Рассматривая указанные задачи, можно прийти к случайному выводу. Как заметил Л.Я. Полуян, “хотя прямой законодательной базы для этого нет, по сути речь идет о делегировании этому органу части конституционных пол­номочий Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, установленных частью 2 ст.80 Конституции РФ”. В то же время, учитывая, во-первых, отсутствие фак­тического делегирования полномочий, во-вторых, собственное желание зако­нодателей создать этот орган, следует отказаться от этой идеи. При этом про­цесс зарождения нового органа, а также первые шаги в его деятельности дают основания предполагать, что в недалеком будущем Совет законодателей станет подобно Государственному совету одним из важных инструментов взаимодей­ствия законодателей субъектов Российской Федерации с главой государства.

Анализ указанных задач, а также исследование современного состояния А правотворческих правоотношений как на уровне субъектов Российской Феде­рации, так и на федеральном уровнях позволяет сформировать ряд направле-
ний по их оптимизации, реализация которых на сегодня имеет важное значение и отчасти находится в компетенции нового совещательного органа.

1. Упорядочивание, систематизация законодательной процедуры как на уровне федерации, так и на уровне ее субъектов

Российскому сенату и законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации необходимо направить совместную деятель­ность на принятие законов о нормативных правовых актах Российской Феде­рации, о порядке принятия федеральных конституционных и федеральных за­конов, о Федеральном Собрании РФ, а в первую очередь, вне всякого сомне­ния, необходимо законодательно упорядочить законотворческую деятельность органов государственной власти (и центральных, и региональных), ибо даже логически представляется невозможным существующее регулирование на под­законном уровне процесса создания закона. Заметим, что вопрос о необходи­мости указанных законов давно обсуждается. К тому же проекты федераль­ных законов “О порядке принятия федеральных конституционных и федераль­ных законов” и “О нормативных правовых актах РФ” были внесены в Государ­ственную Думу в 1996 году, а последний был даже принят в первом чтении.

Системное видение законодательства способствует его планомерному и целенаправленному развитию и эффективности регулирования общественных отношений. Нарушение или недооценка системных основ законодательства па­губно отражается на уровне как комплексного, отраслевого нормативного ре- 44 гулирования, так и упорядочивания правовых институтов.

2. Приведение федерального законодательства и законодательства субъ­ектов Федерации в соответствие с положениями Конституции Россий­ской Федерации, а также между собой.

Не секрет, что на федеральном уровне в принятых законах нередко на­рушаются законодательные права субъектов Федерации. Порой чрезмерно
подробно регламентируется их деятельность там, где субъекты Федерации вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование. Следует отме­тить, что несовершенство ряда федеральных законов, наличие существенных пробелов в федеральном законодательстве зачастую вызвано неиспользовани­ем на федеральном уровне положительного опыта правотворчества субъектов Российской Федерации. В этом смысле именно Совет законодателей способен действовать наиболее продуктивно.

Разумеется, законность нормативных правовых актов субъектов Россий­ской Федерации начинается с законности федеральных нормативных правовых актов, качество первых во многом зависит от качества последних. Совершено прав А.С.Пиголкин в том, что “федеральное законодательство является глав­ной, определяющей частью правовой системы Российской Федерации, служа­щей ее основой, обеспечивающей ее упорядоченность и цельность” 45 . Но сле­дует признать, что и в самих законах субъектов Федерации немало нарушений норм федерального законодательства, в том числе их игнорирование и дубли­рование, которые порождаются либо амбициозностью региональных полити­ков и законодателей, либо неумением формировать свой специфический зако­нодательный массив. Особого внимания заслуживает опережающее правотвор­чество субъектов РФ по предметам совместного ведения (так называемое встречное правотворчество субъекта), которое имеет как позитивный, так и не­гативный оттенок. Такая практика была особенно заметна до принятия Феде­рального закона “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”.

“Обеспечение конституционности и законности региональных законов как аспектов их надлежащего качества - задача не только регионального, но и федерального законодателя” 46 А совместная деятельность последних в этом направлении представляется как залог реального успеха.

3. Координация законодательной деятельности Федерации и ее субъек­тов.

Данное направление позволит выйти на более высокий уровень развития российского законодательства. Как справедливо отметил профессор Б.П. Нос­ков, “первоочередной задачей в свете проведения правовой реформы в России

45 См.: Пиголкии А.С. Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъек­тов Российской Федерации - M.: Олита, 2003. С. 20

46 См.: НосковБ.П. Указ соч. С. 251.

является процесс интеграции законотворческого процесса Федерации и ее субъектов и координации деятельности федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ” .

Совет законодателей здесь выступает как бы в роли “хорошего друга”. C одной стороны, в отношении законодательных (представительных) органов субъектов РФ Совет не диктует свои правила, а дает необходимые рекоменда­ции, подсказку для развития законодательства субъекта РФ. C другой, по­скольку Совет Федерации Федерального Собрания РФ является определенного рода фильтром принимаемых законодательных актов, постольку совместная деятельность верхней палаты парламента и законодательных (представитель­ных) органов субъектов Российской Федерации способна отсеивать ненужные, нецелесообразные, узколоббируемые законы.

Безусловно, совместное решение вопросов российскими законодателями способно устранить если не все, то большинство ошибок и недостатков не только общего, но и частного, регионального характера.

4. Унификация законодательства субъектов Федерации.

Поскольку Совет законодателей - орган консультативный, то очень важ­но для унификации законодательства субъектов Федерации использовать мо­дельный рекомендательный акт как некую методологическую основу, подсказ­ку для развития собственного законодательства субъектов РФ. Это вовсе не оз­начает тотальной унификации законодательства субъектов Федерации и тради­ционного копирования норм Федерального закона. Напротив, представляется, что использование модельных нормативных актов должно стать стабильной основой для правотворческой деятельности субъектов Федерации. C одной стороны, указанные законы послужат ориентиром для законодателя субъектов Федерации, обеспечат его научно обоснованной информацией и тем самым помогут в выборе правильного законодательного решения. К тому же рекомен­дательный характер их норм позволит учитывать особенности и своеобразие накопленного опыта, правоприменительной практики, местных традиций и конкретную социально-экономическую ситуацию в регионе. C другой, модели­рование правового регулирования способно сблизить законодательные систе­мы субъектов РФ между собой, исключить неоправданный разнобой в решении субъектами Федерации однотипных правовых задач, избежать лишних ошибок.

Таким образом, рекомендательные законодательные акты могут реально способствовать проведению согласованной законодательной политики в Рос­сийской Федерации, обеспечению единства основных направлений развития федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Фе- 48 дерации.

Учитывая указанные направления, а также следуя конституционному предназначению Совета Федерации, можно утверждать, что именно тесное взаимодействие этой палаты федерального парламента и законодательных (представительных) органов субъектов РФ (Совет законодателей) способно ре­ально обеспечить гармонизацию федерального законодательства и законода­тельства субъектов Федерации. Причем для достижения оптимального качест­ва и наибольшей эффективности российского законодательства учет интересов каждого из уровней целесообразно осуществлять не только в сфере совместно­го ведения Российской Федерации и субъектов РФ, но и в сферах их исключи­тельного ведения.

При таком подходе может быть реализована программа направленности на решение в первую очередь стратегических задач. Для законодательных (представительных) органов это означает, что ситуативное, в значительной степени стихийное законотворчество должно уступить место концептуально осмысленному, поставленному на плановую основу. В этом случае может быть обеспечена адекватность формируемой системы законодательства реальным проблемам развития как страны, так и конкретного субъекта Федерации, ее со­держательная согласованность и юридическая непротиворечивость, устойчи­вость от необходимости частого внесения изменений, дестабилизирующих со­циально-экономическую и политическую ситуацию.

Поводя итоги, отметим, что первоочередной задачей в свете проведения правовой реформы в России является процесс интеграции законотворческого процесса Федерации и ее субъектов и координации деятельности федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ. И в этом нелегком процессе существенную позитивную роль могут сыграть полномочные представители Президента РФ в федеральных округах и Совет законодателей.

48 См.: ТихомировЮ.А. Модельные законы: новое в теории и практике / Проблемы законотворчества Рос­сийской Федерации // Труды Института законодательства и сравнительного правоведения. M., 1993. Вып. 53. С.42-50; СтуденикинаМ.С. Некоторые аспекты проблемы источников права в РФ / Проблемы законо­творчества Российской Федерации // Труды Института законодательства и сравнительного правоведения. М„ 1993. Вып. 53. С.41.