Реформа федеративных отношений кратко. Проблемы реформирования федеративных отношений в современной россии
Фронда регионов Родион Михайлов [email protected] 03 июня 17:04 MCK Итогами федеративной реформы В.Путина 2000 года стала результативная политика рецентрализации страны. Негативные последствия противоречивого процесса становления федеративных отношений 90-х годов во многом преодолены. На повестке дня стоит вопрос о векторе второго этапа федеративной реформы. Однако вопрос о "ползучей фронде региональных элит" как реакции на перегибы политики централизации окончательно не снят с повестки дня. Возможно несколько сценариев в стратегии восстановления региональными элитами утраченных позиций. Ключевой предпосылкой их реализации является роль и значение регионального административного ресурса в рамках федерального электорального цикла.
Итоги двухлетия федеративной реформы В.Путина
Цели начатой в 2000-м году федеративной реформы В.Путина применительно к федеративным отношениям были ясны и понятны: за период нестабильных 90-х годов отношения "центр - регионы" в стране развивались таким образом, что Россию как федеративное государство можно было смело поставить под сомнение. Скорее речь могла идти в лучшем случае о децентрализованной федерации, а по мнению ряда экспертов, и о конфедеративном государстве. Отсутствие единого правового поля, экономические барьеры внутри страны, наличие на территории страны "пятен", на которые не распространялось действие федеральной Конституции, - таким предстало ельцинское наследство для нового президента. Задача рецентрализации государства, восстановления его единства являлась в данных условиях объективным требованием для В.Путина.
Как следствие, федеративная реформа стала самым первым шагом в логике путинского реформизма. Энергичные действия В.Путина по перестройке политической системы носили во многом экстренный характер, поскольку российская государственность если и не находилась под угрозой распада, как это было в начале 90-х, то была подвержена коррозии настолько, что вопрос об обретении управляемости страной стоял первым в проблемной повестке России. Решительными действиями новый президент остановил развал властных структур, сумел реинтегрировать в правовом и экономическом отношении страну.
Федеративная реформа была призвана выполнить следующий комплекс задач
:
- ликвидация имевшихся предпосылок к правовому развалу страны;
- преодоление правового сепаратизма, реинтеграция правового поля, распространение действия федерального законодательства на всю территорию Федерации (как это и должно быть в едином федеративном государстве);
- "деприватизация" федеральной власти на местах, оказавшейся в "собственности" региональных элит;
- преодоление асимметричности федеративных отношений, выравнивание конституционных прав субъектов Федерации вне зависимости от принципа, который положен в основание их образования (национальный или территориальный);
- ликвидация разорванности экономического пространства страны, воссоздание единого экономического рынка России - без межрегиональных барьеров.
Ключевыми механизмами
решения данного комплекса задач стали:
- выведение институтов федеральной власти, размещенных на региональном уровне, из-под влияния региональных элит (с этой целью был создан институт федеральных округов и полпредов);
- создание института федерального вмешательства (выразившегося в пакете законов, предусматривающих соответствующие механизмы);
- вытеснение региональных элит с федерального политического уровня, уменьшение их возможности влиять на процесс принятия государственных решений на федеральном уровне (реформа Совета Федерации).
Оценивая итоги двухлетия федеративной реформы В.Путина, можно рассматривать первый ее этап как успешный.
Снята с национальной повестки актуальность приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Никто из экспертов и не ожидал, что она будет реализована на все 100 процентов в короткие сроки. Сохраняются проблемы в отношении лидеров "парада суверенитетов" 90-х годов Татарстана и Башкортостана. Тем ни менее и там идут позитивные сдвиги: республиканские законодательные органы изымают наиболее одиозные положения республиканских конституций. В целом эту некогда общенациональную острую проблему российского федерализма можно считать локализованной.
Вопрос о едином экономическом пространстве, который остро стоял начиная с середины 90-х годов, в настоящее время даже не воспринимается в виде вопроса - настолько странной теперь кажется его постановка. Проблема в данной сфере решена окончательно.
Региональные элиты более не обладают выходящим за рамки Конституции влиянием на процесс принятия решений на общенациональном уровне.
Федеративные отношения из системы перманентного торга, который оборачивался видимыми преимуществами региональных элит, превратились в систему управления региональными элитами с минимальными возможностями ответного воздействия субъектов Федерации на Центр. "Маятник российского федерализма" качнулся в направлении рецентрализации. Перегибы централизации стали логичной реакцией на децентрализацию и конфедерализацию России, которые страна переживала на протяжении всей последней декады ушедшего века.
Выполнил свою главную функцию институт полномочных представителей Президента в субъектах Федерации: непосредственный контроль за процессом приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным; возвращение территориальных институтов федеральной власти в лоно федеральной власти (в первую очередь, через ликвидацию института согласования руководителей территориальных подразделений федеральных органов власти с региональными руководителями).
Еще раз подчеркнем, что полная реализация задач федеративной реформы в короткие сроки изначально рассматривалась как практически невозможная. Тем ни менее по итогам двухлетия федеративной реформы ее задачи, а именно задачи первого этапа, в целом решены.
Промежуточность итогов федеративной реформы: перегибы централизации
Вместе с тем федеративная реформа явила промежуточные этапы, заключающиеся в некоторых "перегибах" политики централизации. То, что оправдывало себя в период экстренного спасения российской государственности, не во всем оправдывает себя в период наступившей стабилизации: продолжение политики централизации оборачивается усилением давления на региональные элиты и провоцирует последние на ответную реакцию.
Основная опасность заключается во временн о м совпадении: дальнейшее усиление политики централизации приходится на начало нового федерального электорального цикла . Как следствие, растет соблазн региональных лидеров если и не "отыграться" за политику давления в ходе избирательных процессов, то использовать последние в качестве аргумента для частичного восстановления утраченных позиций. Главным ресурсом губернаторского корпуса остается российская электоральная формула: выборы делаются в регионах .
Как выглядит схема реализации угрозы реванша региональных элит в рамках федерального электорального цикла? Очевидно, что региональные элиты, точнее наиболее "непримиримые" из них, не будут играть в открытую против федерального центра, поэтому наиболее реально осуществление следующих сценариев:
1. Организация "электорального срыва" партии власти
на парламентских выборах.
2. Снижение уровня "психологической легитимности" В.Путина
в ходе президентской избирательной кампании, реализация сценария "победы во втором туре".
Организация "электорального срыва" партии власти оборачивается если и не оппозиционным составом Государственной думы 2003 года, то существенно меньшей ее провластной ориентацией.
Учитывая зафиксированное до недавнего времени падение рейтинга "Единой России", которое прекратилось лишь недавно по причине резкой активизации партией своих действий как на федеральном уровне, так и в регионах; возникшую после перераспределения комитетов в Государственной думе свободу КПРФ от политической ответственности, а стало быть, и полную свободу в оппонировании власти, роль регионального административного ресурса в парламентских выборах существенно возрастает .
Реализация сценария "электорального срыва партии власти" провоцирует федеральный центр на поиск новых союзников, новой опоры, поскольку Государственная дума уже не может полноценно выступать в роли таковой. Выбор перед президентом небогатый: крупные ФПГ или региональные элиты. В данном случае региональные элиты получают возможность возрождения системы "федеративного торга", с помощью которой можно компенсировать потери, понесенные от федеративной реформы.
Второй сценарий заключается в том, чтобы лишить В.Путина "психологической легитимности" по итогам президентских выборов. Именно "психологическая легитимность", реальным выражением которой стала убедительная победа в первом туре в 2000 году, и стала тем ресурсом, благодаря которому В.Путин мог начать любую реформу, в том числе и федеративную. В случае реализации сценария "победа во втором туре" подобного ресурса у В.Путина уже не будет.
Тем самым региональные элиты:
- получают возможность обезопасить себя от новых решительных действий со стороны федерального центра, то есть от второго этапа федеративной реформы по сценарию дальнейшей централизации;
- повышают собственную котировку как субъекта, на который президент будет вынужден опираться при реализации собственного политического курса.
И при первом, и при втором сценарии региональные элиты формируют предпосылки для реанимации "федеративного торга". Это означает:
- ослабление политического режима В.Путина;
- опасность девальвации в массовом сознании достижений первого срока президента.
Реорганизация федеральных отношений, федеративная реформа в РФ – важное достижение В. Путина.
Целями федеративной реформы, проведённой В.Путиным в России, стали:
Преодоление правовой разобщённости и распространение действия российского федерального законодательства на всю без исключений территорию страны.
Устранение фактически имевшихся предпосылок к правовой разрухе России.
Уравнивание в конституционных правах субъектов РФ, независимо от того, по территориальному или национальному принципу они были образованы.
Возврат федеральной власти в тех местах, где она превратилась в собственность региональных элит.
Устранение межрегиональных барьеров и возрождение в России единого экономического рынка.
Этапы федеративной реформы
Начавшись спустя несколько месяцев со дня вступления в президентскую должность В.В. Путина, федеративная реформа последовательно продолжалась в течение всего первого президентского срока Путина. После переизбрания В. Путина в 2004 году на пост президента, федеративная реформа была продолжена и все необходимые преобразования были завершены.
1. Создание в России в мае 2000 года семи федеральных округов. В каждом из них был введён пост полномочного представителя президента, в обязанности которого входило: 1) обеспечение реализации конституционных полномочий президента в пределах соответствующего округа; 2) повышение эффективности работы федеральных органов государственной власти.
2. Проведение масштабных работ по приведению регионального законодательства РФ в полное соответствие с федеральным.
3. Развитие института федерального вмешательства. За президентов РФ закреплено право роспуска законодательных органов, а также выведения из Совета Федерации глав ветвей власти и отрешения от должности губернаторов субъектов РФ.
4. Укрупнение с 2003 года субъектов Федерации. В частности, был укрупнён Красноярский край и Тюменская область, Коми-Пермяцкий автономный округ и Пермская область объединены в Пермский край.
5. Закрепление за регионами ряда полномочий, для исполнения которых они обязаны использовать средства своего бюджета, и за надлежащее исполнение которых на них возлагается ответственность. Согласно ФЗ №95-ФЗ от 04.07.2003 г., был определён закрытый перечень полномочий регионов. Данная мера позволила минимизировать риск нецелевого использования средств из местных (региональных) бюджетов.
6. Новый порядок избрания губернаторов субъектов РФ (с декабря 2004 года). Согласно нему, губернаторов выбирают по представлению президента региональные законодательные собрания.
7. Разработка и ввод в действие с 01.01.2005 г. новой системы по разграничению полномочий между РФ и субъектами РФ.
8. Реформа местного самоуправления, развитие имевшейся системы федеративных отношений – с 01.01.2006 г.
Итоги федеративной реформы
Проведение федеративной реформы в России В. Путиным заняло несколько лет и завершилось успешно. Главные итоги реформы таковы:
Реформа поспособствовала обеспечению единого нормативного пространства на территории страны, что в определённой степени повлияло на тенденции экономического роста, которые в 2000 году наметились в российской экономике. Создано единое экономическое пространство.
Региональное законодательство полностью и в короткие сроки приведено в соответствие с федеральным законодательством.
Ликвидировано влияние, выходящее за пределы Конституции, региональных элит на ход принятия решений на высоком, общенациональном уровне.
Региональное руководство утратило возможность решать проблемы регионов путём давления на власть федерального уровня.
83. Глава муниципального образования: правовой статус и полномочия.
(ст. 36)
Глава мун. образования является высшим должностным лицом мун. образования и наделяется уставом мун. образования по решению вопросов местного значения. 1) избирается на мун. выборах либо представительным органом мун.образования из своего состава; 2) в случае избрания на мун.выборах либо входит в состав представительного органа мун.образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию; 3) в случае избрания представительным органом мун. образования является председателем представительного органа мун. образования; 4) не может быть одновременно председателем представительного органа мун. образования и главой местной администрации;
Установленные пунктами 2-4 части 2 настоящей статьи ограничения не распространяются на органы местного самоуправления поселений с численностью населения менее 1000 человек, в которых глава мун.образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации. В этом случае представительный орган мун.образования может не наделяться правами юрид. лица.
Глава мун. образования в пределах полномочий , 1) представляет мун. образование в отношениях с органами МСУ других мун.образований, органами гос. власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени мун. образования; 2) подписывает и обнародует в порядке, нормативные правовые акты, принятые представительным органом мун.образования; 3) издает в пределах своих полномочий правовые акты; 4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа
Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу мун. образования.
Полномочия прекращаются досрочно в случае: 1) смерти; 2) отставки по собственному желанию; 3) отрешения от должности в соответствии со статьей 74 настоящего Федерального закона; 4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; 5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; 6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; 7) выезда за пределы РФ на постоянное место жительства; 8) прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы МСУ; 9) отзыва избирателями; 10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы мун. образования; 11) досрочного прекращения полномочий представительного органа мун.образования, если глава мун. образования был избран из состава данного органа.
Модель 1 . Представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования избираются непосредственно населением. Однако глава такого образования соединяет в своем статусе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и председателя представительного органа. Функции главы администрации исполняет иное лицо, замещающее свою должность по контракту. Здесь глава в определенном смысле противопоставляется исполнительному аппарату местной власти: он взаимодействует с администрацией как официальный представитель жителей и представительного органа. Сильная сторона данной модели состоит в попытке организационного соединения лидерских начал в управлении и гарантий от необоснованной концентрации всей местной власти в одних руках. В то же время в ней заложен возможный конфликт главы администрации (управляющего), непосредственно возглавляющего осуществление исполнительно-распорядительных функций, распоряжающегося средствами местного бюджета, объектами муниципальной собственности, и главы муниципального образования, отдаленного от этих важных полномочий.
Модель 2. Предусматривает, что глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления избираются непосредственно населением. Глава выступает одновременно и высшим должностным лицом своего муниципального образования, его официальным представителем, и главой местной администрации. Эта модель сегодня широко распространена, она воспроизводит сложившуюся на общефедеральном уровне форму полупрезидентского правления с доминирующим положением в ней Президента РФ.
84. Исполнительно-распорядительный орган муниципального образования: структура и организационно-правовые основы деятельности.
Местная администрация в соответствии со ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» N 131-ФЗ - это исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, который наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Местная администрация обладает правами юридического лица .
Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Под структурой местной администрации понимается ее внутреннее подразделение на отраслевые, функциональные или территориальные органы, которые могут носить различные наименования - отделы, комиссии, комитеты, управления и т.п. Также в структуре администрации обязательно отражаются порядок назначения и полномочия руководителей таких подразделений. Под функциональными подразделениями подразумевают подразделения, отвечающие за определенные направления муниципальной деятельности, например за управление финансовыми средствами, муниципальной собственностью, решение экологических проблем. Структурные подразделения местной администрации могут наделяться правами юридических лиц. Руководители структурных подразделений администрации издают по вопросам своей компетенции приказы, обязательные для исполнения всеми сотрудниками структурного подразделения.
В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной структуры местной администрации являются:
Глава администрации;- его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один или два первых заместителя;- структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении (например, отдел в составе управления);- коллегиальные совещательные органы: коллегия администрации, экономический и другие советы;- аппарат администрации.
Полномочия. Администрация муниципального образования:
1) осуществляет исполнительно-распорядительные полномочия по вопросам местного значения муниципального образования, установленные законодательством и уставом муниципального образования;
2) осуществляет отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления муниципального образования федеральными и региональными законами;
3) разрабатывает проект бюджета муниципального образования, а также проекты программ социально-экономического развития муниципального образования;
4) обеспечивает исполнение бюджета муниципального образования, программ социально-экономического развития муниципального образования и готовит отчет об исполнении бюджета, а также отчеты о выполнении указанных программ;
5) осуществляет иные полномочия, установленные федеральными и региональными законами, уставом муниципального образования.
Важное направление деятельности администрации - ее взаимодействие с представительным органом муниципального образования, подготовка проектов нормативных и других документов, требующих рассмотрения в представительном органе согласно законодательству и уставу муниципального образования . В качестве субъекта правотворческой инициативы в этих вопросах выступает глава администрации.
Администрация обычно составляет перечень нормативно-правовых актов, требующих рассмотрения в представительном органе, и график их разработки. Разработчиками проектов отдельных актов являются профильные структурные подразделения администрации, а общая организация работ и контроль их хода возлагаются на руководителя аппарата.
Проекты нормативных актов должны быть в обязательном порядке согласованы с руководителем аппарата и с юридической, а также финансовой службой администрации (если требуется финансирование) и другими заинтересованными службами.
Представители администрации участвуют в предварительном рассмотрении проектов нормативных актов в комитетах и комиссиях представительного органа, в работе согласительных комиссий. Депутаты представительного органа могут участвовать в подготовке проектов нормативных актов.
85. Представительный орган муниципального образования: правовые основы организации и деятельности, полномочия.
Ст. 35.Представительные органы МСУ – обеспечивают учет интересов населения в решении вопросов, непосредственно относящихся к условиям жизни на определенной территории. Представит. орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с ФЗ и законами субъектов РФ. Численный состав представительного органа МО определяется уставом МО.
В исключительном ведении представительных органов МО находятся:
1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения МО, предусмотренных уставом МО; 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; 3) принятие планов и программ развития МО, утверждение отчетов об их исполнении 4) установление местных налогов и сборов 5) установление порядка управления и распоряжения МО 6) контроль за деятельностью органов МО и должностных лиц МО, предусмотренных уставами МО. Полномочия представит. органов МО определяются уставами МО.Представительный орган МО принимает решения в коллегиальном порядке
В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся: 1) принятие устава мун. образования и внесение в него изменений и дополнений; 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; 3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах; 4) принятие планов и программ развития мун. образования, утверждение отчетов об их исполнении; 5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в мун.собственности; 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации мун. предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги мун. предприятий и учреждений; 7) определение порядка участия мун. образования в организациях межмун.сотрудничества; 8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов МСУ; 9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами МСУ полномочий по решению вопросов местного значения.
Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом мун. образования и не может быть менее:7 человек - при численности населения менее 1000 человек;
10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;
15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;
20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;
25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;
35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.
Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом мун. района и не может быть менее 15 человек.
Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек. Представительный орган муниципального образования обладает правами юрид. лица.
Организацию деятельности представительного органа мун.образования в соответствии с уставом мун. образования осуществляет глава мун. образования , а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации, - председатель представительного органа мун. образования, избираемый этим органом из своего состава. Расходы на обеспечение деятельности представительного органа мун. образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов РФ. Как юр. лицо . От имени мун. образования приобретать и осуществлять имущ. и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом мун. образования. Органы МСУ наделяются правами юрид. лица, являются мун. учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат гос.регистрации в качестве юрид. лиц.
Представительный орган мун. образования и местная администрация как юрид.лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений настоящего Федерального закона в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" применительно к учреждениям.Основаниями для гос. регистрации органов МСУ в качестве юрид.лиц являются устав мун. образования и решение о создании соответствующего органа МСУ с правами юр. Лица. Основаниями для гос.регистрации органов местной администрации в качестве юр. лиц являются решение представ. органа мун.образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом мун. Образования.
Комиссией при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, возглавлявшейся Д.Н. Козаком и предложившей проект административной реформы в том виде, как она осуществляется федеральным центром сегодня (Комиссия была создана в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 года. №741)., проведен анализ действующих федеральных законов, определяющих механизм разграничения полномочий и деятельность властных структур. По результатам анализа Комиссией разработаны предложения о совершенствовании федерального законодательства, имеющие своей целью закрепление оптимальной модели организации государственной и муниципальной власти в России приняты новые законы, открывшие, по сути, новую страницу в истории федерализма в России. (После завершения работы Комиссии были приняты новые федеральные законы: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства Российской Федерации (Далее СЗ РФ). 1999. № 42. Ст.5005; Федеральный закон Российской Федерации от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Российская газета от 8 октября 2003 г. N202; СЗ РФ, 2003. № 40. Ст. 3822). При этом особое место в новейшей политической истории занимает принятый по инициативе Правительства РФ федеральный закон о монетизации льгот. (Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений вФедеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»).
Работа данной Комиссии и реализация выработанных ею предложений представляют собой часть общей административно-правовой реформы, объявленной Президентом РФ. Выступая перед доверенными лицами в канун выборов Президента России, В.В. Путин определил одну из главных задач государственного строительства в период своего второго срока, заявив: «Мы обязаны довести до конца и программу наших политических преобразований. В связи с этим хочу подчеркнуть: наши действия в этом направлении будут также последовательны, как и все, что для стабилизации в стране последние годы. Прежде всего, мы реализуем реформу федеративных отношений. Доведем до конца уже в ближайшие годы те ключевые преобразования, которые идут сейчас на уровне местного самоуправления». (Известия. 2004. 13 февраля).
Это было одним из немногих высказываний кандидата в Президенты страны в отношении федерализма в России. «Реализуем реформу федеративных отношений» -- что при этом имел в виду В.В. Путин, россияне смогли увидеть впоследствии. Многие политики проявили беспокойство по поводу судьбы федерализма в России. «Федерализму ничего не грозит» -- публично успокаивал общественность Председатель Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике А.И. Казаков.(Российская газета. 2004. 29 октября). Он высказал уверенность, что предлагаемая реформа не затрагивает ни одного из основополагающих конституционных принципов. И после ее осуществления Россия в полном соответствии со ст.1 Конституции РФ останется демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления.
Рассматривая онтологическую составляющую региональной политики, следует, в первую очередь, остановиться на двух ее аспектах: (а) влиянии регионов на московскую политику и (б) влиянии центра на процессы, идущие в регионах.
Формально, по Конституции, влияние регионов на московскую политику осуществляется через один институт -- Совет Федерации, где каждый регион имеет по два представителя. На самом же деле, конечно, каналов такого влияния значительно больше. Возьмем, к примеру, Государственную Думу. Не секрет, что списки блока «Наш дом - Россия» в 1995 году составлялись во многом региональными властными элитами, что, естественно, сказалось на составе думской фракции НДР. Еще большее значение имеет позиция местных властей в ходе выборов по одномандатным округам. Недаром любой кандидат в Государственную Думу стремится заручиться поддержкой местного начальства; по некоторым экспертным оценкам, такая поддержка обеспечивала примерно 50% успеха в значительной числе российских регионов.
Конечно, сегодня с появлением нового федерального закона, определившего порядок наделения полномочиями руководителей субъектов через региональные законодательные собрания, ситуация в корне изменилась. Региональные власти все больше теряют свое влияние в центре, поскольку они в одночасье оказались полностью зависимыми от федерального центра.
На каких принципах должны строится федеративные отношения в России? Можно выделить семь главных принципов:
- 1. Неизменность положений Конституции РФ.
- 2. Соответствие между закрепленными Конституцией РФ и федеральными законами правами и свободами человека и гражданина и конкретными обязанностями каждого уровня публичной власти по обеспечению их реализации (в том числе финансовому).
- 3. Сочетание самостоятельности органов государственной и муниципальной власти с политической и юридической ответственностью при реализации их собственных полномочий.
- 4. Верховенство Конституции РФ и федеральных законов при реализации полномочий, подкрепленное наличием в федеральном законодательстве конкретных и эффективных механизмов обеспечения такого верховенства.
- 5. Недопустимость произвольного и необоснованного возложения на нижестоящий уровень публичной власти обязанностей, требующих конкретного объема расходов, не финансируемых из бюджета уровня публичной власти, принявшего соответствующее решение.
- 6. Определение законом состава и содержания собственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления различных типов.
- 7. Взаимосвязь территориальных и функциональных основ местного самоуправления.
Известный российский политик и ученый Р.Г. Абдулатипов, говоря о конституционно-правовых основах РФ, отмечал, что: «главным фактором на данном этапе развития Российской Федерации может быть разрешение проблем российского федерализма на основе совершенствования законодательства и координации действий федеральных и региональных органов государственной власти в рамках действующей Конституции страны». (Абдулатипов Р.Г. Российская Федерация: конституционно-правовые основы. // Фрагмент из книги «Национальный вопрос и государственное устройство России. М. 2000).
Изложенные принципиальные положения подлежат реализации в конкретных законодательных механизмах, обеспечивающих осуществление полномочий органов публичной власти. Совершенствование принципов и процедур разграничения полномочий диктовало необходимость внесения значительных изменений в существующее федеральное законодательство, обуславливает задачу изменения регионального законодательства и совершенствования деятельности государственных органов власти в субъектах Федерации.
Депутат Государственной Думы РФ В.А. Рыжков в одной из своих статей называет нашу федерацию «странной». В частности, он пишет: «В целом анализ конституционно-правовых основ современного российского федерализма позволяет, на мой взгляд, сделать заключение о том, что наша страна не относится к числу сформировавшихся федераций. Она -- федерация промежуточного типа: и не договорная, и не конституционная; не симметричная, но и не асимметричная. В современной теории федерализма сложно найти определение, которое бы точно описывало нынешнее состояние Российской Федерации. Можно назвать ее странной федерацией или же, более строго, федерацией спонтанной (в том смысле, что она явилась результатом не чьей-то политики или осмысленной воли, а стихийных процессов)». И второй вывод, связанный с первым: это федерация, в которой нет центра в общепринятом значении понятия, т.е. центра, имеющего свои интересы и реализующего их в какой-то последовательной политике.
Комиссией Д.Н. Козака были разработаны предложения о совершенствовании федеральною законодательства. Цель законодательной реформы -- закрепление оптимальной модели организации государственной и муниципальной власти в РФ и совершенствование порядка разграничения полномочий между ними в различных сферах общественных отношений. Комиссия при формировании предложений стремилась законодательно закрепить такой механизм разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, который бы позволил осуществлять решение публичной властью стоящих перед ней задач на том уровне, который способен сделать это наиболее рационально. Прежде всего, речь шла о доступности для граждан публичных услуг, максимальном учете интересов граждан, проживающих на соответствующих территориях, а также эффективности использования государственных и муниципальных финансовых и иных материальных ресурсов.
Социально-экономическую и политическую основу современных федеративных отношений составляют признанные в России рыночная экономика, частная собственность, местное самоуправление и сложившаяся конституционная система управления государством.
Демократическая модель федерализма, которая провозглашена в первой статье Конституции РФ, имманентно связана с уровнем развития гражданского общества. В этой связи описание родовых признаков российского федерализма будет неполным без учета проблем взаимодействия относительно молодой демократии, не вполне развитого гражданского общества и властей, пока не научившихся работать эффективно в условиях роста самосознания гражданского общества.
Предпринимаются новые попытки разработать механизм обеспечения единства правового пространства России. Время от времени сторонниками централизованной державности вносятся законопроекты, направленные под видом укрепления государственной целостности на ограничение самостоятельности субъектов РФ. Последние инициативы Президента РФ относятся к явлениям такого рода.
Законопроект был предложен и озвучен Президентом как мера мобилизации властей на борьбу с терроризмом. Тем не менее, многие политики увидели в данном акте посягательство на основополагающие конституционные принципы. По мнению некоторых депутатов Госсовета РТ, эти инициативы направлены на ликвидацию национальных республик. Региональный корреспондент «Независимой газеты» В. Постнова так описывает заседание Госсовета РТ: «Президент Шаймиев быстро пресек вольные высказывания: “Если Президент Путин говорит, то надо поддержать”. Все говорят, как в стране все плохо, но никто не говорит, что делать. Но тут же высказался категорически против возможности роспуска Госсовета Татарстана. Эту точку зрения республиканского руководства, как сообщил источник «НГ» в Госсовете, председатель Госсовета Татарстана Ф. Мухаметшин высказал на заседании спикеров парламентов Приволжского федерального округа под председательством полпреда С, Кириенко в первой половине октября 2004 года в Нижнем Новгороде. Киреенко ответил: «Вы можете одобрять или не одобрять, закон будет принят в предложенном президентом варианте». (Независимая газета. 2004. 27 октября). Комментарии, как говорят излишни. Это и есть «федерализм a la Russe».
Необходимость укрепления единства и целостности России актуализирует проблему формирования общего правового пространства. В сегодняшнем контексте политико-правового развития России речь в основном идет о «приведении в соответствие», но никак не о гармонизации федерального и регионального законодательства. Между тем известно, что во многих областях законы субъектов РФ опережают федеральные. Очевидно, что рост авторитета федеральной власти и уровень исполнения федерального законодательства в регионах будет во многом предопределяться взвешенной оценкой федеральными органами государственной власти опыта, накопленного в регионах, и его применением в масштабах Федерации в целом. Проводимая Центром политика не должна сковывать инициативу и творчество регионального законодателя. Все чаще мы имеем дело с фактами, когда борьба ведется не с нарушением федеральных законов в субъектах, а с федерализмом в целом.
Нет сомнений в том, что возникающие коллизии между различными уровнями публичной власти порождены не федерализмом как формой государственного устройства, а вытекают из несовершенства федеративных отношений, прежде всего, в сфере разграничения полномочий. Вполне очевидно, что предмет работы Комиссии по разграничению предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти -- это один из важнейших инструментов федерализации всех сфер общественной и государственной жизни. И здесь крайне важно опираться на общие принципы, которые стали бы надежной правовой основой организации российской власти в целом.
За десять лет развития федеративных отношений страной накоплен колоссальный опыт федеративного и национального развития. Стране есть, что терять. Унитаристы всех мастей подняли головы и «улюлюкают» по поводу уже бывшей самостоятельности регионов. Федеральные округа представляют федеральную власть и даже не задумываются о том, что субъекты РФ могли бы рассчитывать на их помощь и поддержку в решении острейших проблем населения и в отстаивании федеральных программ для региона. Увы, вектор амбиций федеральных округов направлен лишь в одну сторону -- вниз. Новым генерал-губернаторам хочется «порулить» в регионах. Но ведь очень скоро (после реализации предложений Комиссии Д.Н. Козака в области разграничения полномочий и изменения федеральных законов) их главными оппонентом станут уже не губернаторы и президенты республик-субъектов РФ, а представители федеральных министерств и ведомств в субъектах. В этом противоречии, а также в стремлении некоторых Представителей Президента РФ в округах выступать в роли укрупненных субъектов Федерации, кроется очевидная бесперспективность федеральных административных округов, как института федеральной власти в регионах, если они будут продолжать векторно односторонне направленную политику, которую они проводят сегодня.
Своеобразный и вместе с тем уникальный опыт в строительстве федеративных отношений сегодня практически игнорируется. Причем государствоустроителям нового образца хочется все сделать, то есть похоронить федерализм без промедления. Но ведь так не бывает в реальной жизни! Без учета условий переходности наше общество не построит демократическое федеративное государство. Если, конечно, мы хотим его строить! Но мы вполне можем успеть создать «вертикаль власти». Известно, что в России власть и все властные вертикали и диктатуры народ «уважал» безоговорочно. Попробуй, не уважь.
С одной стороны, нельзя не относиться с уважением к попыткам обеспечить согласованное функционирование органов власти Российской Федерации и ее субъектов. В 2000 году для этих целей был учрежден Государственный совет Российской Федерации, куда входят по должности главы исполнительной власти всех субъектов РФ. Чуть позже в Совете Федерации начал функционировать Совет законодателей, состоящий из глав законодательной власти субъектов.
С другой стороны, происходящие в стране процессы мало напоминают тот реальный федерализм, о котором мечталось многим в 1990-е годы. В стране, где проживает свыше 170 народов и этносов, упраздняется Министерство по делам национальностей. В федеративном государстве, каким по Конституции является Россия, нет института федерализма. Конечно, в 1990-е было сделана масса ошибок и появилось огромное количество проблем развития, которые надо преодолевать. Но разве движение к унитарному государству правильный способ преодоления этих проблем и лучший путь для сегодняшней России?
«Россия является государством с глубокими традициями унитаризма. Реформа государственного устройства в направлении установления подлинно федеративных отношений, начавшаяся 15 лет назад, все еще продолжается. К сожалению, заложенная в Конституции РФ 1993 г. нормативная модель федерализма на практике претерпела значительные изменения. Перефразируя известную фразу В.И. Ленина, можно предположить, что эти изменения проходили и проходят под лозунгом «революционная целесообразность выше формального федерализма». Плигин В. Реформа федеративных отношений и местное самоуправление // Общая тетрадь. 2004. № 3 (30). С. 21.
Конечно, 15 лет для перехода от псевдофедерализма к настоящему федерализму - небольшой срок. Однако мы не ставим вопрос о целесообразности федеративной модели в России.
Целью очередной реформы Российской федеративной системы, начавшейся в 2000 г., является удержание государства в рамках управляемой системы, укрепление единства РФ, борьба с терроризмом и коррупцией.
Отметим ряд мер по укреплению федеральной власти:
- а) создание федеральных округов и введение института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе;
- б) новый порядок формирования Совета Федерации;
- в) принятие в 2000 г. изменений к Закону 1999 г. об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в частности, предоставляющих Президенту РФ возможность отрешения от должности и смещения региональных руководителей в случае принятия ими решений, которые нарушают федеральную Конституцию или федеральные законы, либо отказа исполнять федеральное законодательство или судебные решения, либо признания их виновными в совершении преступлений. В Постановлении от 4 апреля 2002 г. Конституционный Суд РФ признал, что эти изменения не противоречат Конституции РФ. Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 15. Ст. 1497. Конституционный Суд РФ заявил, что обязанности Российской Федерации и субъектов РФ должны быть сбалансированными. Федеральное воздействие должно быть соразмерным, и Президент РФ как гарант Конституции должен следить за тем, чтобы субъекты РФ соблюдали Конституцию РФ и федеральные законы;
- г) учреждение консультативного Государственного совета;
- д) изменение в декабре 2004 г. порядка формирования глав субъектов РФ в направлении его избрания не народом, а законодательным (представительным) органом субъекта РФ по представлению Президента РФ. Здесь следует также отметить, что после вступления в силу Конституции РФ и до 1995 г. губернаторы назначались.
Все эти, а также некоторые другие изменения позволяют сделать вывод о направленности реформы федерализма в сторону усиления централизации.
Хотелось бы остановиться на чрезвычайно важной для России законодательной инициативе, реализованной в форме принятого Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 50. Ст. 4950.
На своем 61-м пленарном заседании 3 - 4 декабря 2004 г. Комиссия Совета Европы «За демократию через право» (Венецианская комиссия) приняла правовое заключение на проект указанного Закона.
Целью экспертизы являлось соответствие этих изменений европейским стандартам, применимым к федеративным государствам.
Венецианская комиссия справедливо отметила, что европейские государства в своем большинстве не являются федеративными, а структура централизованного государства совместима с членством государства в Совете Европы. Переход в государстве - члене Совета Европы от федеративной к централизованной системе, следовательно, не мог бы считаться нарушением европейских стандартов. Государство может также сочетать элементы федеративного и централизованного устройства. Однако такое сочетание не может или не должно вести к системе правления, содержащей противоречия или дисфункциональные элементы. Такие элементы могли бы вызывать озабоченность, проистекающую из принципа верховенства права, и особенно из принципа разделения властей.
Следует также учитывать, что не существует документа, авторитетно определяющего европейские федеративные стандарты, как это делает Европейская конвенция о правах человека в сфере прав человека. Законопроект очевидно и существенно уменьшает полномочия субъектов РФ самостоятельно формировать свои органы власти.
Более того, контроль и вмешательство со стороны федерального уровня в субъектах никоим образом не исключаются в федеративной системе. В ряде европейских федеративных и региональных государств имеются положения о федеральном контроле за актами субъектов. В Германии, если земля не выполняет своих обязательств по Основному закону или иным законам, то согласно ст. 37 Основного закона Федеральное правительство может с согласия бундесрата принять необходимые меры, чтобы принудить землю к выполнению этих обязательств. Статья 155 испанской Конституции содержит сходную норму. В Бельгии такие возможности для федеральных действий возникают, только если сообщества или регионы не выполняют международные или наднациональные обязательства страны. Италия, как региональное государство, предусматривает сильный централизованный контроль за регионами. Согласно ст. 126 Конституции Президент Республики вправе, после консультаций с объединенной комиссией депутатов и сенаторов по областным вопросам, распустить областной совет и уволить председателя областной джунты, «если они совершили действия, противоречащие Конституции, или грубые нарушения закона».
Эти меры контроля и принуждения имеют общее в том, что их цель состоит в обеспечении соблюдения законности и что они не могут быть приняты исполнительной ветвью власти без участия законодателя.
Рассматриваемый нами Закон идет дальше таких мер контроля и предоставляет федеральному президенту возможность влиять на состав органов субъектов РФ также в случаях, когда не было установлено какого-либо нарушения закона. Это отличается от обычной практики в европейских федеративных государствах, где органы субъектов Федерации формируются этими субъектами самостоятельно, без вмешательства со стороны федерального уровня.
Когда Закон предусматривает непрямое вместо прямого избрание высшего должностного лица, это отражает практику в других европейских федеративных государствах, где глава исполнительной власти избирается региональным собранием. Однако в иных федерациях это решение оставляется на усмотрение субъектов Федерации.
Не является, однако, обычным то, что Закон делает для любого кандидата невозможным стать главой исполнительной власти субъекта Федерации, если он не предложен Президентом РФ. Это с трудом представляется согласующимся с принципом федеративной организации государства, а также с избирательными правами граждан и конституционным принципом народовластия. Как отмечено выше, в Российской Федерации имеется конституционная основа для федерального вмешательства в формирование органов, особенно исполнительной власти, субъектов Федерации. Более того, федеративный элемент поддерживается тем, что утверждение главы исполнительной власти остается задачей законодательного органа субъекта РФ.
Следует, однако, отметить, что баланс полномочий очень сильно смещен в сторону федерального уровня. В частности, поскольку законодательный орган субъекта РФ находится под угрозой роспуска, если он откажется дважды либо трижды согласиться с президентской кандидатурой, его позиция является слабой. Президент РФ может также назначить временно исполняющего обязанности главы исполнительной власти без какого-либо участия органа субъекта РФ.
Когда законопроект предусматривает, что только лица, предложенные Президентом Федерации, могут быть утверждены в качестве главы исполнительной власти субъекта, он также предоставляет Президенту возможность отрешить главу в любой момент, если это должностное лицо утратило его доверие. Никакого участия законодательного органа субъекта РФ не требуется, хотя именно этот орган утверждал главу исполнительной власти. Если законодательный орган субъекта РФ выразит недоверие главе субъекта РФ, Президент РФ будет иметь право, но не обязан отрешить высшее должностное лицо от должности. Глава исполнительной власти субъекта РФ, следовательно, несет двойную ответственность - перед Президентом РФ и перед законодательным органом субъекта РФ. Глава субъекта РФ одновременно будет иметь роль префекта, отвечающего за исполнение федеральных законов и политики, и главы самостоятельного правительства, ответственного перед избранным законодательным органом субъекта РФ. Это трудно согласовать.
Президент РФ может не только отрешить главу исполнительной власти субъекта РФ от должности, но также распустить законодательный орган субъекта РФ, если он дважды отклонит предложенную им кандидатуру главы исполнительной власти. Это право имеет совершенно иной характер, чем право распустить законодательный орган, если он не исполняет федеральный закон. Может возникнуть конфликт легитимности, если вновь избранный законодательный орган субъекта продолжит отклонять кандидатуры Президента РФ. Более того, как представляется, субъект РФ будет оставаться без какого-либо избранного законодательного органа до формирования вновь избранного законодательного органа.
В общем, в этом отношении Закон явно не учитывает принцип, которому следуют в других европейских федеративных государствах, таких как Германия, Австрия, Швейцария, Бельгия и Испания, предусматривающий, что субъекты Федерации самостоятельны в определении состава своих органов исполнительной и законодательной власти. В отличие от этого обсуждаемый Закон предусматривает прямое участие Президента РФ в этих вопросах и доминирующую роль Президента РФ в избрании и отрешении от должности главы региональной исполнительной власти без какого-либо участия парламентского органа на федеральном уровне. Это участие федерального президента представляется трудно совместимым с духом сотрудничества между различными уровнями власти, необходимым в федеративном государстве.
Закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» предусматривает, что представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом соответствующего субъекта РФ. Принятие поправок в Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и изменение существующих для Совета Федерации правовых рамок привели к тому, что Совет Федерации коренным образом изменил свой характер и тем самым утратил способность значимо выполнять свою функцию.
В соответствии с Конституцией РФ основные задачи Совета Федерации состоят в наблюдении и контроле за деятельностью федерального правительства и особенно Президента. Эти задачи включают, контроль за исполнением федерального бюджета, отрешение Президента РФ от должности, назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, Генерального прокурора, утверждение указов Президента о введении военного или чрезвычайного положений. Подобные задачи могут выполняться только такими сенаторами, которые сами являются независимыми от федерального правительства и особенно Президента. Однако если половина членов Совета Федерации назначается высшими должностными лицами субъектов РФ и если эти должностные лица сами назначаются Президентом РФ и могут быть отрешены от должности Президентом РФ в любой момент в случае утраты доверия Президента, то тогда этих членов Совета Федерации, назначенных исполнительной властью, нельзя считать достаточно независимыми для значимого наблюдения и контроля за федеральным правительством и Президентом РФ.
Соответственно возникает вопрос о совместимости этого состава Совета Федерации с принципом разделения властей, признанным в ст. 10 Конституции РФ.
Поэтому, придерживаясь точки зрения Венецианской комиссии, считаем целесообразным изменение правового положения о составе Совета Федерации. Одно из возможных решений заключалось бы в обеспечении того, чтобы половина его членов продолжала избираться представительными (законодательными) органами субъектов РФ, а другая половина избиралась бы непосредственно гражданами соответствующих субъектов РФ.
Российская Конституция предоставляет правовую основу для ограничения самостоятельности субъектов Федерации, особенно в том, что касается формирования институтов исполнительной власти, и решать вопросы о том, не выходит ли Закон за пределы этой конституционной основы и согласуется ли он с федеративным характером государства, как он определен в Конституции, предстоит Конституционному Суду РФ.
Венецианская Комиссия пришла к выводу, что новый порядок формирования глав субъектов РФ в любом случае значительно уменьшает самостоятельность субъектов РФ в отношении формирования своих собственных институтов.
В России имеет место устойчивая тенденция к укреплению центральной власти без изменения текста Конституции. Риск подобного конституционного развития вне текста Конституции состоит в том, что в итоге нормативная сила Конституции может уменьшиться.
В отношении совместимости Закона с европейскими стандартами, применимыми в федеративных государствах, стоит отметить, что государства - члены Совета Европы свободны в выборе федеративной или унитарной структуры государства. Если российская реформа федеративных отношений отличается от практики других федеративных государств, это не означает, что она нарушает европейские стандарты. Это означает лишь то, что реформа определенно доходит до крайних пределов того, что еще может считаться федеративной моделью.
Наконец, изменение порядка формирования глав субъектов РФ поднимает важные вопросы разделения властей на федеральном уровне, поскольку Президенту РФ предоставляются существенные полномочия вмешательства в дела субъектов Федерации без какого-либо участия Федерального Собрания. Более того, и это вызывает особую озабоченность, согласно новому законодательству половина членов Совета Федерации назначается главами региональной исполнительной власти, которые обязаны своим положением в основном тому, что их кандидатуры были предложены Президентом РФ, и положение которых зависит от сохранения доверия Президента РФ. Парламентская ассамблея Совета Европы в этой связи даже считает, что «подобная ситуация явно несовместима с основополагающим демократическим принципом разделения власти между законодательными и исполнительными органами», и предлагает российским властям «пересмотреть законодательство о порядке формирования глав субъектов в той части, в которой оно оказывает влияние на состав и независимость верхней палаты российского парламента, с тем, чтобы обеспечить полное соблюдение принципа разделения властей». Резолюция ПАСЕ № 1455 (2005) «Выполнение Россией своих обязательств перед Советом Европы». Следовательно, представляется необходимой реформа порядка формирования Совета Федерации.
Парламентская ассамблея Совета Европы также высказала свои опасения, вызванные представленным Президентом РФ В.В. Путиным осенью 2004 г. пакетом реформ, направленных на укрепление «вертикали власти». В частности, отмечается, что такие изменения во многих отношениях «подрывают систему сдержек и противовесов, необходимую для нормального функционирования любой демократии, а для надлежащего функционирования демократии власть должна не только укрепляться по вертикали, должно также иметь место разделение властей по горизонтали». Резолюция ПАСЕ № 1455 (2005) «Выполнение Россией своих обязательств перед Советом Европы».
Развернувшиеся в мире процессы глобализации делают федеративные идеи чрезвычайно востребованными. Мировые тенденции свидетельствуют о востребованности федеративных практик. Действительно, федералистские методы принятия решений наиболее подходят для мира, в котором все взаимосвязано и взаимозависимо. Более того, «современные демократии имеют тенденцию к поддержке децентрализации». Фетчерин В. В России невозможно гражданское общество без децентрализации // Общая тетрадь. 2004. № 2 (29). С. 61.
Современная Конституция России была задумана как сильная Конституция с реально действующим нормативным содержанием и наличием конституционного контроля. Существует опасность, что Россия идет в направлении формального, а не реального конституционализма.
представитель в Совете Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации
от администрации Пермской области
Реформа федеративных отношений в Российской Федерации
Тема нашей сегодняшней встречи – реформа федеративных отношений в Российской Федерации. Прежде чем говорить о реформе федеративных отношений, давайте ответим на вопрос: а что такое федеративные отношения?
Федеративные отношения – это отношения между центром, регионами и муниципалитетами, прежде всего в сфере распределения предметов ведения и полномочий, которые находят свое отражение в формировании бюджетных взаимоотношений .
Исходя из этого, попытаемся определить реформу федеративных отношений! Реформа – это системные или сущностные изменения. Поэтому тему нашего сегодняшнего разговора можно определить как системные изменения взаимоотношений между центром, регионами и муниципалитетами в части перераспределения полномочий и изменений в налоговой и бюджетной сфере.
В этом смысле реформу федеративных отношений в России можно трактовать в широком и узком смысле. В широком смысле она началась в 1999 году и включала в себя налоговую реформу, реформу межбюджетных отношений, реформу по разграничению полномочий. В узком смысле это процесс разграничения полномочий, который начался в 2003 году и закончится в 2009, когда в полном объеме на всей территории России будет введен федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Рассмотрим реформу федеративных отношений в узком смысле, как процесс разграничения полномочий. Перейдем к основному содержанию реформы. Итак, мы сказали, что первый блок вопросов, который рассматривает реформа, непосредственно связан с расходными полномочиями.
Что такое полномочие? Для того чтобы ответить на этот вопрос, необходимо обратиться к Конституции. Конституция РФ закрепляет за государством строго определенные сферы или предметы ведения. Так, например, ст. 71 определяет, какие вопросы образуют предметы ведения Российской Федерации. Таких предметов ведения 18. К ним отнесены такие важнейшие функции государства, как установление системы органов законодательной, исполнительной и судебной власти, регулирование и защита прав и свобод человека, оборона и безопасность, защита государственной границы, установление правовых основ единого рынка и другие.
Ввиду федеративного устройства России реализация полномочий осуществляется на нескольких уровнях: федеральном, региональном и местном. Поэтому в ст. 72 определены также предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Их 14. Предметы ведения Российской Федерации регулируются исключительно федеральными законами.
По предметам совместного ведения действуют федеральные законы и принятые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации. Таким образом, если первые унифицированы, единообразны для всей территории страны, то вторые могут различаться в разных регионах. Согласно ст. 73 по всем остальным вопросам, не перечисленным в 71 и 72 статьях, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. То есть все остальные вопросы образуют предметы ведения субъектов Российской Федерации. В отдельную группу следует выделить предметы ведения органов местного самоуправления (далее ОМСУ). А также те вопросы, реализация которых может быть передана от одного уровня к другому. Таким образом, мы выделили пять типов предметов ведения, в зависимости от двух критериев: уровня власти и степени свободы в принятии решений.
Предметы ведения и расходные полномочия
в Российской Федерации
1. Предметы ведения и расходные полномочия* Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ).
2. Предметы совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ).
3. Предметы ведения и расходные полномочия субъектов Российской Федерации.
4. Предметы ведения и расходные полномочия местного самоуправления.
5. Делегируемые государственные полномочия.
* - полномочия по нормативно-правовому регулированию, исполнению и финансовому обеспечению.
Однако, предмет ведения сам по себе (например, обеспечение обороны и безопасности) не определяет обязанности государства в этой сфере. Они должны быть подробно описаны в одном или нескольких федеральных законах, если это предмет ведения Российской Федерации, или законах субъекта Российской Федерации, если это предмет ведения субъекта Российской Федерации. Таким образом, предмет ведения включает в себя набор полномочий, или совокупность обязательств государства перед гражданами, определенных законодательством.
В этой связи возникает вопрос, является ли обязательство кандидата, победившего на выборах, полномочием? Например, обязательство, ввести бесплатный проезд в городском транспорте для пенсионеров? Нет! Однако, как только это обязательство закреплено в законе, финансовые средства на его выполнение заложены в бюджете, определен круг исполнителей – можно говорить о том, что оно трансформировалось в полномочие (расходное полномочие). Поэтому принято разделять полномочия по нормативно-правовому регулированию (или введению обязательств), полномочия по исполнению (или выполнению обязательств) и полномочия по финансовому обеспечению (финансированию обязательств).
Система расходных полномочий в Российской Федерации
Могут ли они не совпадать? Для того чтобы ответить на этот вопрос, необходимо перейти к третьей составляющей расходных полномочий – полномочиям по финансовому обеспечению.
За счет каких средств финансируются обязательства государства? Финансирование полномочий осуществляется за счет средств государственного бюджета того или иного уровня, которые формируются в основном из налоговых платежей, уплаченных в соответствии с законодательством. Поэтому общие правила финансирования системы государственных полномочий определены в Налоговом и Бюджетном кодексах Российской Федерации. Налоговый кодекс устанавливает виды налогов, которые могут взиматься на территории страны, и правила их уплаты. Бюджетный кодекс регламентирует процедуры осуществления бюджетных расходов, а также определяет виды и процедуры передачи финансовой помощи нижестоящим бюджетам, которым полученных налоговых доходов недостаточно для реализации возложенных на них обязательств.
Взаимосвязь государственных полномочий
и государственных финансов
Крайне важным в этой связи является вопрос соответствия объема государственных обязательств и объема финансовых ресурсов, имеющихся в бюджете на их выполнение. Что происходит в случае, если таких финансовых средств оказывается недостаточно? Наступает ситуация дефолта государственных обязательств, часть из которые приходится отменять. Как их отменить? Есть только один способ – изменить законодательство, сократив часть государственных обязательств перед гражданами.
Еще один вопрос, на котором необходимо остановиться, это вопрос сбалансированности полномочий каждого уровня. Очевидно, что чем больше полномочий сосредоточено на верхнем уровне (уровне федерального центра), тем менее федеративным является государство и соответственно наоборот. Примером федеративного государства с наиболее широкими полномочиями на субфедеральном уровне являются США и Швейцария. Так, например, в США федеральное правительство ответственно за национальную оборону, почту, выпуск денег, регулирование торговли между штатами и международную торговлю . В компетенцию штатов и местных органов входят образование, благосостояние, полиция, пожарные службы и обеспечение другими услугами местного характера, такими как библиотечное обслуживание, утилизация отходов и др. На местном уровне в США существует также несколько отдельных государственных структур, каждая из которых имеет право взимать налоги и ответственна за руководство определенными программами. Какая степень федерализма сложилась сегодня в России? Попробуем ответить на этот вопрос в конце нашей лекции?
А сейчас вернемся к реформе федеративных отношений и поговорим о ее предпосылках. Почему возникла необходимость реформировать систему полномочий? Сложившаяся система имела ряд существенных недостатков.
Объем государственных обязательств принято измерять как долю государственных расходов (расходов бюджетов всей уровней) к ВВП страны. Этот показатель в разных странах варьируется от 65–68% в Швеции или 50–54% во Франции или Италии, до 35% в США, Японии или Австралии. Принято считать, что наиболее высокую долю государственных расходов могут позволить себе только те страны, в которых высокий уровень дохода на душу населения.
Совершенно очевидно, что те обязательства, которые были закреплены в законодательстве, у нас были чрезмерны. Неслучайно основной причиной реформы федеративных отношений чаще всего называют чрезмерность объема государственных обязательств и государственных расходов. Объем ВВП, который перераспределялся через государственный бюджет, в конце 90-х годов составлял более 46% к ВВП. При этом государственные расходы охватывали не все государственные обязательства. Именно в этот период появился такой термин, как «необеспеченные мандаты». Им стали обозначать те обязательства государства, которые не финансировались из бюджетов и были приостановлены к исполнению. Таким образом, консолидированный бюджет государства стал характеризоваться скрытым дефицитом. Почему скрытым? Расходы превышали доходы в скрытой форме. То есть, часть расходов не находила свое отражение в федеральном бюджете . Почему? Потому что в законодательстве полномочия были закреплены, и государство обязано было их выполнять, но денег на них не было.
Еще одной причиной реформы стала непрозрачность расходов и нестабильность доходов региональных бюджетов. Практически ежегодно законом о федеральном бюджете устанавливались новые правила в отношении формирования доходов региональных бюджетов. Это происходило в результате изменения нормативов распределения доходов между федеральным центром и субъектами РФ, которые утверждались федеральным законом о бюджете на очередной финансовый год. Иначе говоря, ежегодно федеральный центр определял, какие доходы и в каком объеме получат субъекты Федерации, какие доходы получат местные бюджеты в виде нормативов отчислений от налоговых доходов.
Показательным примером в этом смысле является доля доходов бюджета Пермской области в общем объеме доходов, собранных на территории Пермской области:
1999 г. – 60%,
2000 г. – 56,1%,
2001 г. – 45%,
2002 г. – 39,2%.
Приведенные данные свидетельствуют о том, насколько значительными были изменения в доходах в зависимости от тех решений, которые принимал федеральный центр, и насколько они были нестабильны. Поскольку нормативы менялись ежегодно, никогда нельзя было предугадать, какой объем доходов получит бюджет Пермской области в следующем финансовом году. Можно ли было в этих условиях планировать бюджет?
Объем приостановленных
обязательств государства
млрд. руб.
Приостановленные | |||
За счет федерального | |||
За счет территориальных | |||
За счет федеральных законов, законов РФ, законов РСФСР, постановлений Верховного Совета РФ | |||
ВСЕГО |
Рисунок, приведенный выше, демонстрирует масштаб проблемы «нефинансируемых мандатов». К 2003 году объем приостановленных обязательств государства достиг 1 368 млрд. рублей. Для сопоставления приведу объем доходов консолидированного бюджета в России за 2003 год – 3 990 млрд. рублей. Таким образом, треть обязательств, которая была принята государствам, не могла быть выполнена в силу бюджетных ограничений .
При этом, обратите внимание на то, что эти обязательства были установлены федеральными законами, а исполняться должны были за счет региональных бюджетов. Кто отвечал за неисполненные полномочия? Думаю, что в сложившихся условиях этот вопрос в большей степени был риторическим.
Таким образом, к началу 2003 года остро возникла необходимость упорядочивания системы разграничения компетенции между всеми субъектами правоотношений: федеральным центром, субъектами РФ и ОМСУ.
Рассмотренные выше предпосылки предопределили три ключевые задачи, которые необходимо было решить в ходе реформы:
1) провести реструктуризацию и систематизацию полномочий по следующим критериям:
¨ по уровням власти, отвечающей за введение и регулирование соответствующих обязательств;
¨ по объему полномочий каждого уровня власти (или степени свободы в принятии решений);
¨ по отношению к потребителю услуги;
2) описать каждое полномочие по расходным обязательствам и формам предоставления услуг;
3) разграничить на долгосрочной основе финансовые источники, необходимые для исполнения соответствующих обязательств.
Все эти задачи решались путем изменения федерального законодательства. Итак, первый этап реформы – 2003 год – этап реструктуризации и систематизации полномочий или разграничение полномочий по регулированию.
|
ЗАДАЧИ РЕФОРМЫ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ
424" height="68" style="vertical-align:top">
Задачи реформы федеративных отношений |
Для подготовки законопроектов была создана специальная Комиссия при Президенте Российской Федерации по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» или закон о местном самоуправлении, как его иногда называют, решал несколько проблем. Во-первых, устанавливал принципы организации местного самоуправления и определял, как формируется система местного самоуправления.
1-й этап – разграничение полномочий по регулированию
2003 г. ФЗ № 000 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ¨ установление принципов территориальной организации МСУ; (установлено обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях – в поселениях и муниципальных районах); ¨ разграничение и закрепление за каждым уровнем МСУ определенных полномочий; (за каждым уровнем были разграничены и закреплены присущие ему полномочия по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий); ¨ определение процедуры передачи ОМСУ отдельных государственных полномочий; ¨ установление ответственности ОМСУ за исполнение полномочий |
Сколько уровней местного самоуправления установлено этим законом? Два: уровень муниципальных районов и уровень поселений. Поселения входят в структуру муниципальных районов – несколько поселений образуют один муниципальный район.
Во-вторых – закон разграничивал и закреплял за каждым уровнем местного самоуправления определенные полномочия. Он закрепил за каждым уровнем определенные полномочия или определенные обязательства по отношению к гражданам. Вы можете совершенно четко увидеть, какие обязательства есть у местного самоуправления перед каждым из вас. Список является исчерпывающим, то есть в статье определены все функции местного самоуправления.
Кроме этого, закон определил также процедуры передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, и установил ответственность за их исполнение. Главная задача этого закона заключалась в максимальном приближении местной власти к населению, обеспечении иного уровня оказываемых населению услуг, создании условий социально-экономического развития муниципальных образований.
Реформа федеративных отношений.
1-й этап – разграничение полномочий по регулированию.
2003 г. ФЗ № 95 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: ¨ определение полномочий органов государственной власти субъектов РФ и механизмов взаимоотношений с федеральными органами, ¨ установление основных принципов управления и распоряжения государственной собственность ю субъектов РФ, ¨ определение основных принципов формирования и утверждения бюджетов субъектов РФ |
Второй основополагающий закон был направлен на согласованность и системность законодательных норм, касающихся статуса органов государственной власти субъектов РФ. С его принятием был признан утратившим силу федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их взаимоотношения с федеральными органами».
Закон определил два типа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации:
¨ полномочия, осуществление которых полностью финансируется из региональных бюджетов. Федеральное регулирование здесь является только рамочным;
¨ полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Эти полномочия осуществляются регионом, но финансируется в форме целевых денежных средств из федерального бюджета.
Поэтому указанные полномочия детально регулируются органами государственной власти Российской Федерации. Они получили определение делегируемых полномочий.
Если вы зададитесь целью выяснить, какие обязательства несут сегодня регионы перед теми жителями, которые проживают на территории этих субъектов Федерации, то вы увидите, что список этих полномочий также будет исчерпывающим. Закон установил также основные принципы управления и распоряжения государственной собственностью субъектов Российской Федерации и определил основные принципы формирования и утверждения бюджетов субъектов.
Таким образом, после принятия двух указанных законов сложилась действующая система разграничения «полномочий по регулированию» между уровнями государственной власти. Сложившаяся система схематично представлена на следующем рисунке.
Реформа федеральных отношений
Полномочия по: |
||
нормативно-правовому регулированию обязательств | финансовому обеспечению обязательств |
